ALLEGATO
Comunicazioni del presidente Lembo relative al rapporto sull'attività del Comitato per la legislazione nel secondo semestre del 1998.
(20 gennaio 1999)
1. Il ruolo del Comitato con riferimento alla fattibilità della legge.
La relazione del secondo semestre di attività del Comitato presentata dal presidente Anedda consente, considerate le valutazioni sul ruolo e sul lavoro del Comitato, di svolgere alcune considerazioni sui possibili sviluppi e sulle prospettive che l'attività di tale organo potrebbe avere.
La relazione introduce il concetto di fattibilità della legge, che appare ricco di interessanti spunti, in primo luogo quello di adeguatezza delle norme alla situazione che si intende regolare. Non si tratta con tale concetto di intervenire sul merito della formulazione normativa, ma di affrontare con una visione organica la legislazione per grandi aree, come ad esempio nel settore ambientale o dell'agricoltura, sulla base della considerazione che per ciascuna area possono individuarsi strumenti particolarmente appropriati. In questa prospettiva, i confini tra politica della legislazione e tecnica legislativa appaiono elastici e il concetto di adeguatezza così definito non è solo una indicazione di metodo, ma può assumere valore di principio.
Su questo campo potrebbe svilupparsi il percorso individuato nella parte introduttiva della relazione del presidente Anedda, definito in termini di cooperazione, di gradualità e di sperimentazione. Infatti, il metodo che il concetto di adeguatezza suggerisce richiede, per la sua utilizzazione da parte del Comitato, la cooperazione con tutti i soggetti istituzionali che concorrono al processo legislativo, con riferimento a quelli che operano sia nel Parlamento sia al Governo. Tale cooperazione dovrebbe condurre alla ricostruzione degli strumenti che si ricavano dalla legislazione già esistente e alla definizione di quelli che in prospettiva, in una visione organica per aree di legislazione, si intende adottare. Si tratta quindi, con una gradualità che appare necessaria, di definire indirizzi, anche attraverso il contributo del Governo che indichi le strategie che intende adottare.
2. Raccordo istituzionale per la semplificazione legislativa.
Quanto al ruolo del Comitato sotto il profilo del contributo al governo della politica della legislazione, si rivelerà senz'altro di estrema utilità il nuovo strumento di cui il Parlamento potrà avvalersi a seguito dell'approvazione definitiva del disegno di legge di semplificazione per il 1998, approvato con modificazioni dalla Camera nella seduta odierna.
È stato infatti approvato dall'Assemblea un articolo aggiuntivo al testo licenziato dalla Commissione Affari costituzionali, che attribuisce ai Presidenti delle Camere la facoltà di richiedere al Presidente del Consiglio dei ministri la trasmissione ai competenti organi delle Camere medesime di studi e indagini sullo stato della legislazione e su taluni altri rilevanti aspetti connessi al coordinamento delle politiche legislative, con la specifica finalità di migliorare i metodi di formazione, di attuazione e di conoscenza delle leggi.
Grazie all'iniziativa assunta al riguardo dal deputato Cananzi - al quale deve esprimersi un ringraziamento non formale
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per il rilevante e appassionato contributo assicurato in proposito - gli organi parlamentari, e il Comitato per la legislazione in particolar modo, avranno modo di instaurare un raccordo istituzionale con l'Esecutivo che potrebbe rivelarsi decisivo per il miglioramento della qualità della legislazione, in particolare sotto il profilo della semplificazione, grazie al contributo coerente e sistematico delle istituzioni che di tale qualità sono direttamente responsabili.
3. La presenza del Comitato in Assemblea.
Ai fini di un coerente sviluppo dell'attività del Comitato, potrebbero poi valutarsi le modalità attraverso cui garantire un ruolo autonomo al Comitato nel corso dell'esame in Assemblea di progetti di legge ad esso assegnati.
Già nel rapporto relativo al secondo semestre 1998 risulta prefigurata una soluzione, da perseguire ovviamente attraverso un'apposita modifica regolamentare, che preveda la possibilità per il presidente del Comitato di illustrare i rilievi espressi da quest'ultimo sul provvedimento in esame, subito dopo gli interventi dei relatori e del rappresentante del Governo. Tale schema potrebbe per altro essere utilizzato anche per assicurare la presenza in Assemblea ai presidenti delle Commissioni «filtro» e delle Commissioni chiamate di volta in volta ad esprimere, sui singoli provvedimenti, il cosiddetto parere rinforzato (potendosi risolvere tra l'altro per tale via una questione da lungo tempo oggetto di dibattito). Andrebbe ovviamente sancito a livello regolamentare che gli interventi del presidente del Comitato e dei presidenti delle altre Commissioni testé indicate non sono computati a carico del Gruppo di appartenenza nel contingentamento dei tempi.
Oltre a tale ipotesi potrebbe ancora prospettarsi l'ulteriore previsione di un intervento del Comitato anche con riferimento alla valutazione degli emendamenti presentati in Assemblea. Se, come più avanti si accennerà, dovessero essere introdotte ipotesi di assegnazione automatica di progetti di legge al Comitato, qualora fossero presentati emendamenti nel corso del relativo esame in Assemblea il cui contenuto sia riconducibile all'area di competenza del Comitato medesimo (si pensi ad esempio ad un emendamento recante una delega legislativa), si potrebbe prevedere il loro deferimento al Comitato per l'espressione del parere, eventualmente disponendo la facoltà di sospendere a tal fine la seduta. Ciò potrebbe essere comunque previsto, a prescindere dall'estensione dei casi di assegnazione automatica, già con riferimento ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge, che costituiscono allo stato l'area di competenza necessaria del Comitato.
Va per altro rilevato che l'unico organo che, ai sensi del vigente regolamento, esercita una prerogativa analoga a quella prospettata è la Commissione Bilancio, non essendo previsto ad esempio che sugli emendamenti presentati in Assemblea esprimano il proprio parere la Commissione Affari costituzionali e la Commissione Lavoro, pur se titolari - come è noto - di rilevanti ed estese competenze consultive. Inoltre, l'ipotesi di chiamare il Comitato per la legislazione a rendere il proprio parere anche sugli emendamenti presentati in Assemblea parrebbe collidere con il ruolo di indirizzo istituzionale e ordinamentale che il Comitato medesimo è chiamato a svolgere, riducendone l'intervento ad una lettura parcellizzata di specifici frammenti normativi, riferiti ad un contesto accidentale e limitato.
4. L'estensione della competenza materiale del Comitato.
Quanto agli strumenti cui si potrebbe ricorrere per ovviare al problema dell'episodicità dell'attivazione del Comitato in relazione ai progetti di legge ordinari, profilo anch'esso evidenziato nel rapporto presentato dal presidente Anedda, appare possibile operare sotto un duplice punto di vista:
a) sotto il profilo sostanziale, potrebbe prefigurarsi l'individuazione a li
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regolamentare di un complesso di fattispecie che contemplino l'assegnazione automatica al Comitato dei progetti di legge, ciò che allo stato avviene, come è noto, solo con riferimento ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge;
b) sotto il profilo procedurale, occorrerebbe consentire allo stesso Comitato, mediante apposita procedura, di poter rappresentare l'opportunità che determinati progetti di legge, ritenuti di particolare rilievo, vengano sottoposti al suo esame.
Appare per altro opportuno premettere che tali interventi, per poter conseguire il necessario grado di effettività, debbono trovare sanzione sul piano del diritto positivo. In altre parole, è necessario che essi costituiscano oggetto di apposite modifiche del regolamento della Camera.
4.1. Ampliamento della fattispecie di assegnazione automatica.
Il ruolo del Comitato come organo di conoscenza e di indirizzo in ordine alla politica della legislazione che il Comitato ha inteso affermare nel concreto svolgimento delle proprie funzioni impone di legarne l'attivazione automatica a fattispecie di particolare rilievo sotto il profilo ordinamentale.
Per altro, onde evitare che i lavori del Comitato possano essere strumentalizzati in chiave ostruzionistica, la definizione degli elementi costitutivi di tali fattispecie dovrebbe risultare assai stringente e tassativa, tale cioè da limitare quanto più possibile gli spazi dell'interpretazione e della discrezionalità.
Alla luce dei criteri generali testé ricordati, si potrebbe prospettare l'assegnazione automatica al Comitato:
a) dei progetti di legge recanti deleghe legislative.
Tale ipotesi, che costituirebbe l'acquisizione a livello regolamentare di quanto già accade nella pratica sulla base dell'indirizzo impartito in tal senso dal Presidente della Camera ai presidenti delle Commissioni, appare sorretta da un grado di oggettività testuale tale da eliminare qualsiasi dubbio interpretativo;
b) dei progetti di legge recanti disposizioni di delegificazione.
Nel caso di specie l'assegnazione conseguirebbe all'esplicito rinvio, operato nel testo del progetto di legge da assegnare, alla procedura di delegificazione di cui all'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988;
c) dei progetti di legge «quadro» o «cornice».
Ai fini dell'assegnazione dovrebbero ritenersi tali: 1) i provvedimenti il cui titolo rechi espressamente le espressioni «legge quadro» o «legge cornice»; 2) i provvedimenti le cui disposizioni, per esplicita previsione, costituiscano «princìpi fondamentali dello Stato» ai sensi dell'articolo 117, comma 1, della Costituzione e, come tali, costituiscano parametro per l'esercizio della potestà legislativa regionale di tipo «ripartito»;
d) dei progetti di legge recanti modifiche o innovazione ai vigenti procedimenti di produzione normativa.
In via esemplificativa, dovrebbero essere assegnati automaticamente al Comitato i progetti di legge recanti modifiche alla procedura di cui all'articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988, che disciplina il procedimento di emanazione dei regolamenti di esecuzione e di attuazione, ovvero i provvedimenti che, per l'esercizio della legislazione delegata, introducano fasi procedurali speciali, non previste dall'articolo 14 della legge n. 400 del 1988. Ancora, dovrebbe prevedersi l'assegnazione al Comitato dei provvedimenti che introducano nuovi strumenti di produzione normativa (riconducibili ad esempio allo schema della legge comunitaria).
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Non dovrebbero invece intendersi come tali i provvedimenti recanti l'attribuzione di potestà normativa in specifici settori materiali dell'ordinamento, ma pur sempre nel rispetto delle procedure che, in termini generali, disciplinano quel particolare procedimento di produzione (ad esempio, non dovrebbe essere automaticamente assegnato al Comitato un provvedimento che preveda l'attribuzione di potestà regolamentare esecutiva o attuativa al ministro dell'ambiente un uno specifico settore dello smaltimento dei rifiuti, ove tale potestà debba essere esercitata secondo le previsioni dell'articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988).
Più problematico appare prefigurare con la necessaria tassatività un criterio normativo che imponga l'assegnazione al Comitato dei progetti di legge recanti profili di natura ordinamentale complessiva o che rilevino comunque per la qualificazione della politica della legislazione (si veda al riguardo il rapporto del presidente Anedda).
Il riscontro di tali connotati, senz'altro assai rilevanti sotto il profilo delle competenze istituzionali del Comitato, potrebbe forse essere effettuato in concreto dal Comitato stesso, a seguito di apposito dibattito, anziché - in astratto - dal Presidente della Camera all'atto dell'assegnazione dei progetti di legge.
Conseguentemente, la sanzione del carattere qualificante in termini ordinamentali di un determinato progetto di legge potrebbe costituire l'oggetto principale della procedura di cui al successivo punto 4.2.
In linea generale, è necessario segnalare un possibile profilo di criticità che potrebbe essere originato dal recepimento di una modifica regolamentare articolata nei termini anzidetti. Attraverso l'assegnazione automatica dei progetti di legge riconducibili ad una determinata tipologia, il Comitato si troverebbe ad esaminare provvedimenti il cui testo non ha ancora conseguito un sufficiente grado di elaborazione e di maturazione politica. Proprio per scongiurare tale eventualità l'articolo 16-bis del regolamento prevede tra l'altro che il prescritto numero di deputati della Commissione competente per il merito non possa richiedere il parere del Comitato prima della scelta del testo base.
A ciò deve aggiungersi il fatto che i termini per l'espressione del parere verrebbero a decorrere dall'assegnazione del provvedimento. L'esigenza di esprimersi nel rispetto di tali termini, che sino ad oggi si è posta come uno degli indirizzi qualificanti dei lavori del Comitato, accrescerebbe dunque il rischio che le pronunzie del Comitato risultino di fatto, nel caso in questione, inutiliter datae.
Occorre per altro considerare che i termini per l'esercizio della funzione consultiva da parte delle Commissioni rivestono carattere meramente ordinatorio. Il relativo decorso non priva cioè l'organo consultivo della facoltà di rendere comunque il proprio parere, il cui rilievo induce sovente la Commissione competente in via primaria ad attenderne l'effettiva espressione prima di proseguire nell'esame del progetto di legge.
Nel caso in cui l'assegnazione automatica venisse sanzionata a livello regolamentare, nulla impedirebbe pertanto al Comitato di esprimersi anche oltre gli otto giorni previsti dal regolamento, salve le opportune intese con le competenti Commissioni.
È comunque necessario precisare che tale soluzione verrebbe a determinare: a) la formazione di un «ordine del giorno generale» del Comitato (costituito dai provvedimenti assegnati e non esaminati), oggi inesistente alla luce della prassi di rendere i pareri «in tempo reale»; b) l'esigenza di stabilire un ordine di priorità nell'esame dei progetti di legge assegnati attraverso decisioni sulla programmazione dei lavori, che l'attuale metodo di lavoro del Comitato ha ridotto ad ambiti assai marginali.
4.2. Assegnazione su richiesta del Comitato.
Anche ove si intendesse ricondurre al Comitato medesimo la valutazione circa
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l'opportunità di esaminare determinati progetti di legge, dovrebbe tenersi prioritariamente in considerazione l'esigenza di evitarne il possibile uso strumentale.
In tal senso, appare possibile ipotizzare una procedura non dissimile da quella prevista dall'articolo 73, comma 1, con riferimento all'attività consultiva delle Commissioni, rimettendo alla valutazione del Presidente della Camera, su richiesta unanime o sorretta dalla maggioranza assoluta dei componenti del Comitato, l'opportunità di acquisire, su uno specifico progetto di legge segnalato, il parere del Comitato medesimo.
Potrebbe al riguardo prospettarsi il seguente schema procedurale:
su indicazione di uno dei componenti, il Comitato valuta l'opportunità di pronunziarsi su un determinato progetto di legge, ritenuto di particolare rilevanza ordinamentale;
ove su tale opportunità il Comitato convenga all'unanimità o a maggioranza assoluta dei componenti, il presidente del Comitato chiede al Presidente della Camera di procedere all'assegnazione del progetto di legge al Comitato;
nel caso in cui il Presidente della Camera si determini in senso positivo, il progetto di legge viene assegnato al Comitato e dalla data di assegnazione decorre il termine previsto per l'espressione del parere.
Essendo assistita tale procedura da una sorta di «doppio filtro» istituzionale (la deliberazione unanime o a maggioranza qualificata del Comitato e la valutazione del Presidente della Camera), parrebbe problematico ricorrervi per fini meramente ostruzionistici.
Ove infatti il Comitato non approvasse con la prescritta maggioranza (e dunque con la concorrente assunzione di responsabilità politica dei gruppi rappresentati) la proposta di rimettere al Presidente della Camera la valutazione circa l'assegnazione del provvedimento di interesse, quest'ultima si intenderebbe respinta e non potrebbe avere ulteriore corso.
La decisione conclusiva circa l'assegnazione sarebbe poi rimessa al Presidente della Camera, la cui posizione di garante istituzionale del corretto e funzionale andamento dei lavori parlamentari contribuirebbe ad assicurare alla decisione medesima il necessario profilo di imparzialità.
5. Profili problematici.
Le soluzioni ipotizzate ai paragrafi 4.1 e 4.2 possono essere perseguite congiuntamente o disgiuntamente. Non appaiono cioè sussistere limiti di carattere giuridico-formale all'introduzione contestuale di un meccanismo di assegnazione automatica dei progetti di legge e di una procedura di assegnazione su richiesta. È evidente che in tal caso l'ambito di intervento del Comitato risulterebbe esteso, di fatto, a tutti i progetti di legge all'esame della Camera, potendo attivarsi il Comitato medesimo:
in ogni caso, con riferimento ai disegni di legge di conversione di decreti-legge;
in ogni caso, con riferimento ai progetti di legge di cui sia prevista l'assegnazione automatica;
per la restante parte dei progetti di legge, su richiesta della Commissione competente per il merito, secondo quanto previsto attualmente dall'articolo 16-bis, ovvero, con riferimento alla parte che ulteriormente residuerebbe, a seguìto di delibera del Comitato medesimo, cui sia seguìta conforme decisione del Presidente della Camera.
Occorre valutare se tale estensione, nella sua configurazione massima, sia compatibile con le ragioni che hanno presieduto all'istituzione del Comitato per la legislazione e con le modalità operative che, in origine, si è ritenuto potessero connotarne l'attività.
Attraverso la formalizzazione della presenza del Comitato in Assemblea (anche con riferimento agli emendamenti sopravvenuti in corso di esame) e l'estensione della gamma dei progetti di legge sottoposti al suo esame, il Comitato potrebbe
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trovarsi nella necessità di doversi riunire con tempi e modalità non dissimili da quelli che caratterizzano i lavori delle Commissioni permanenti.
Al di là della compatibilità di tale situazione con il ruolo istituzionale pensato in origine per il Comitato, che può ben essere soggetto a revisioni dettate dalla prassi applicativa, potrebbero forse evidenziarsi in tal caso problemi sul piano dell'organizzazione dei lavori. È infatti necessario considerare che:
a) le giornate di lavoro parlamentare risultano allo stato sostanzialmente prive di spazi disponibili, prevedendosi i lavori dell'Assemblea e delle Commissioni, alternativamente, per l'intera durata delle mattine e dei pomeriggi, e le riunioni delle Commissioni bicamerali (oramai in numero di quindici) negli spazi residui del primo pomeriggio e della serata;
b) tutti i membri del Comitato sono altresì, come è ovvio, componenti di Commissioni permanenti, ciò che rende già ora complesso individuare per il Comitato orari di lavoro compatibili con l'attività di queste ultime.