Schema di decreto legislativo di riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei Costi, dei rendimenti e dei risultati dellattività svolta dalle amministrazioni Pubbliche (artt. 11, comma 1, lettera c). e 17 della legge 15 marzo 1997, n. 59 e successive modificazioni e integrazioni).
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
VISTI gli articoli 76 e 87 della Costituzione;
VISTA la legge 15 marzo 1997, n.59, recante delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa;
VISTO in particolare larticolo 11 della predetta legge, come modificato
dallarticolo 9 della legge 8 marzo 1999, n.50, che al comma 1 lettera c) delega il
Governo a riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dellattività svolta dalle
pubbliche amministrazioni;
VISTO altresì larticolo 17 della stessa legge n.59 del 1997, che detta principi e
criteri direttivi cui lesercizio della delega deve attenersi;
VISTO il decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281, recante definizione ed ampliamento
delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione per le materie ed i compiti di
interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni con la Conferenza Stato - città
ed autonomie locali;
VISTO in particolare larticolo 9, comrna3, del predetto decreto legislativo, che
prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri possa sottoporre alla Conferenza
unificata ogni oggetto di preminente interesse comune delle regioni, delle province, dei
comuni e delle comunità montane;
VISTO il parere della Conferenza unificata, espresso nella seduta del 13 maggio 1999;
VISTA la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del
28 maggio 1999;
ACQUISITO il parere della Commissione parlamentare di cui allarticolo 5 della legge
15 marzo 1997, n.59;
VISTA la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del
SULLA PROPOSTA del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro per la funzione
pubblica;
EMANA
il seguente decreto legislativo
CAPO I
DISPOSIZIONI DI CARATTERE GENERALE
Art. 1
Principi generali del controllo interno
1. Le pubbliche amministrazioni, nellambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a:
a) garantire la legittimità, regolarità e correttezza dellazione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile);
b) verificare lefficacia, efficienza ed economicità dellazione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione);
c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza);
d) valutare ladeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dellindirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predeflniti (valutazione e controllo strategico).
2. La progettazione dinsieme dei controlli interni rispetta i seguenti principi generali, obbligatori per i ministeri, applicabili dalle regioni nellambito della propria autonomia organizzativa legislativa e derogabili da parte di altre amministrazioni pubbliche, fermo restando il principio di cui allarticolo 3 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, di qui in poi denominato "decreto n. 29":
a) lattività di valutazione e controllo strategico supporta lattività di programmazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo di cui agli articoli 3, comma 1, lettere b) e c) e 14 del decreto n. 29. Essa è pertanto svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo. Le strutture stesse svolgono, di norma, anche lattività di valutazione dei dirigenti direttamente destinatari delle direttive emanate dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, in particolare dai ministri, ai sensi del successivo articolo 8;
b) il controllo di gestione e lattività di valutazione dei dirigenti, fermo restando quanto previsto alla lettera a), sono svolte da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dellunità organizzativa interessata;
c) lattività di valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del controllo di gestione, ma è svolta da strutture o soggetti diverse da quelle cui è demandato il controllo di gestione medesimo;
c-bis) le funzioni di cui alle precedenti lettere sono esercitate in modo integrato;
d) è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico.
2bis. Gli enti locali possono adeguare le normative regolamentari alle disposizioni del presente decreto, nel rispetto delle norme inerenti lordinamento finanziario e contabile.
3. Il presente decreto non si applica alla valutazione dellattività didattica e di ricerca dei professori e ricercatori delle università, allattività didattica del personale della scuola, allattività di ricerca dei ricercatori e tecnologi degli enti di ricerca..
4. Ai sensi degli articoli 13, comma 1, e 24, comma 6, ultimo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, le disposizioni relative allaccesso ai documenti amministrativi non si applicano alle attività di valutazione e controllo strategico.
5. Gli addetti alle strutture che effettuano il controllo di gestione, la valutazione dei dirigenti e il controllo strategico riferiscono sui risultati dellattività svolta esclusivamente agli organi di vertice dellamministrazione, ai soggetti, agli organi di indirizzo politico-amministrativo individuati dagli articoli seguenti, a fini di ottimizzazione della funzione amministrativa. In ordine ai fatti cosi segnalati, e la cui conoscenza consegua dall'esercizio delle relative funzioni di controllo o valutazione, non si configura lobbligo di denuncia al quale si riferisce larticolo 1, comma 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
Art. 2
Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile
1. Ai controlli di regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione, e, in particolare, gli organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonché i servizi ispettivi, ivi compresi quelli di cui all'articolo 1, comma 62, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, i servizi ispettivi di finanza della ragioneria generale dello Stato e quelli con competenze di carattere generale.
2. Le verifiche di regolarità amministrativa e contabile devono rispettare, in quanto applicabili alla pubblica amministrazione, i principi generali della revisione aziendale.
3. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi a preventivo se non nei casi espressamente previsti dalla legge e fatto salvo, in ogni caso, il principio di prevalenza delle determinazioni del] organo amministrativo responsabile.
4. I membri dei collegi di revisione degli enti pubblici sono a maggioranza nominati tra gli iscritti allalbo dei revisori contabili. Le amministrazioni pubbliche, ove occorra, ricorrono a soggetti esterni specializzati nella certificazione dei bilanci.
Art. 3
Disposizioni sui controlli esterni di regolarità amministrativa e contabile
1. Sono abrogati larticolo 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259, e larticolo. 24 della legge 23 dicembre 1993, n. 559.
Art. 4
Controllo di gestione
1. Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amministrazione pubblica definisce:
a) lunità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione.
a bis) le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare lefficacia, efficienza ed economicità dellazione amministrativa;
b) le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili;
c) linsieme dei prodotti e delle finalità dellazione amministrativa, con riferimento allintera amministrazione o a singole unità organizzative;
d) le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti;
e) gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità;
f) la frequenza di rilevazione delle informazioni;
2. Nelle amministrazioni dello Stato, il sistema dei controlli di gestione supporta la funzione dirigenziale di cui allarticolo 16, comma 1, del decreto n. 29. Le amministrazioni medesime stabiliscono le modalità operative per lattuazione del controllo di gestione entro tre mesi dallentrata in vigore del presente decreto, dandone comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con propria direttiva, periodicamente aggiornabile, stabilisce in maniera tendenzialmente omogenea i requisiti minimi cui deve ottemperare il sistema dei controlli di gestione.
3. Nelle amministrazioni regionali, la legge quadro di contabilità contribuisce a delineare linsieme degli strumenti operativi per le attività di pianificazione e controllo.
Art. 5
La valutazione del personale con incarico dirigenziale
1. Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei risultati del controllo di gestione, valutano in coerenza a quanto stabilito al riguardo dai contratti collettivi nazionali di lavoro, le prestazioni dei propri dirigenti, nonché i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate (competenze organizzative).
2. La valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti tiene particolarmente conto dei risultati dellattività amministrativa e della gestione. La valutazione ha periodicità di norma annuale. Il procedimento per la valutazione è ispirato ai principi della diretta conoscenza dellattività del valutato da parte dellorgano proponente o valutatore di prima istanza, della approvazione o verifica della valutazione da parte dellorgano competente o valutatore di seconda istanza, della partecipazione al procedimento del valutato.
3. Per le amministrazioni dello Stato, la valutazione è adottata dal responsabile dellufficio dirigenziale generale interessato, su proposta del dirigente, eventualmente diverso, preposto allufficio cui è assegnato il dirigente valutato. Per i dirigenti preposti ad uffici di livello dirigenziale generale, la valutazione è adottata dal Capo del dipartimento o altro dirigente generale sovraordinato. Per i dirigenti preposti ai centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni ed ai quali si riferisce larticolo 14, comma 1, lettera b), del decreto n. 29, la valutazione è effettuata dal Ministro, sulla base degli elementi forniti dallorgano di valutazione e controllo strategico.
4. La procedura di valutazione di cui al comma 3 costituisce presupposto per lapplicazione delle misure di cui allarticolo 21, commi 1 e 2, del decreto n. 29, in materia di responsabilità dirigenziale. In particolare, le misure di cui al comma I del predetto articolo si applicano allorché i risultati negativi dellattività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi emergono dalle ordinarie ed annuali procedure di valutazione. Tuttavia, quando il rischio grave di un risultato negativo si verifica prima della scadenza annuale, il procedimento di valutazione può essere anticipatamente concluso. Il procedimento di valutazione è anticipatamente concluso, inoltre, sulla base delle eventuali segnalazioni di cui allarticolo 6, comma 1, lettera b), del presente decreto, e, comunque, nei casi previsti dal comma 2 del citato articolo 21 del decreto n. 29.
5. Nel comma 8 dellarticolo 20 del decreto n. 29, sono aggiunte alla fine del secondo periodo le seguenti parole: ", ovvero, fino alla data di entrata in vigore di tale decreto, con provvedimenti dei singoli ministri interessati". Sono fatte salve le norme proprie dellordinamento speciale della carriera diplomatica, in materia di valutazione dei funzionari diplomatici.
Art 6
La valutazione e il controllo strategico
1. Lattività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione dellesercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, leffettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. Lattività stessa consiste nellanalisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi.
2. Gli uffici ed i soggetti preposti allattività di valutazione e controllo strategico riferiscono in via riservata agli organi di indirizzo politico, con le relazioni di cui al comma 3 sulle risultanze delle analisi effettuate. Essi di norma supportano lorgano di indirizzo politico anche per la valutazione dei dirigenti che rispondono direttamente allorgano medesimo per il conseguimento degli obiettivi da questo assegnatigli.
3. Nelle amministrazioni dello Stato, i compiti di cui ai commi 1 e 2 sono affidati ad apposito ufficio, operante nellambito delle strutture di cui allarticolo 14, comma 2, del decreto n. 29, denominato servizio di controllo interno e dotato di adeguata autonomia operativa. La direzione dellufficio può essere dal ministro affidata anche ad un organo collegiale, ferma restando la possibilità di ricorrere ad esperti estranei alla pubblica amministrazione. I servizi di contro1lo interno redigono almeno annualmente una relazione sui risultati delle analisi effettuate, con proposte di miglioramento della funzionalità delle amministrazioni. Possono svolgere, anche su richiesta del ministro, analisi su politiche e programmi specifici dellamministrazione di appartenenza e fornire indicazioni e proposte sulla sistematica generale dei controlli interni nellamministrazione.
CAPO II
STRUMENTI DEL CONTROLLO INTERNO
Art 7
Compiti della Presidenza del Consiglio dei ministri.
1. Presso la Presidenza del Consiglio dei ministri è costituita una banca dati, accessibile in via telematica e pienamente integrata nella rete unitaria della pubblica amministrazione, alimentata dalle amministrazioni dello Stato, alla quale affluiscono, in ogni caso, le direttive annuali dei ministri e gli indicatori di efficacia, efficienza, economicità relativi ai centri di responsabilità e alle funzioni obiettivo del bilancio dello Stato.
2. Per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei ministri si avvale di un apposito Comitato tecnico scientifico e dellOsservatorio di cui al comma 3. Il Comitato è composto da non più di 5 membri, scelti tra esperti di chiara fama, anche stranieri, nelle discipline economiche, giuridiche, politologiche, sociologiche e statistiche. Si applica, ai membri del Comitato, larticolo 31, comma 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400 e ciascun membro non può durare complessivamente in carica per più di sei anni. Il Comitato formula, anche a richiesta del Presidente del Consiglio dei ministri, valutazioni specifiche di politiche pubbliche o programmi operativi plurisettoriali.
3. LOsservatorio fornisce indicazioni e suggerimenti per laggiornamento e la standardizzazione dei sistemi di controllo interno, con riferimento anche, ove da queste richiesto, alle amministrazioni pubbliche non statali.
Art. 8
Direttiva annuale del ministro
1. La direttiva annuale del ministro di cui allarticolo 14 del decreto n. 29 costituisce il documento base per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello. In coerenza ad eventuali indirizzi (...) del Presidente del Consiglio dei ministri, e nel quadro degli obiettivi generali di parità e pari opportunità previsti dalla legge, la direttiva identifica i principali risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori stabiliti dalla documentazione di bilancio per centri di responsabilità e per funzioni-obiettivo, e determina, in relazione alle risorse assegnate, gli obiettivi di miglioramento, eventualmente indicando progetti speciali e scadenze intermedie. La direttiva, avvalendosi del supporto dei servizi di controllo interno di cui allart. 6, definisce altresì i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e valutazione dell'attuazione.
2. Il personale che svolge incarichi dirigenziali ai sensi dellarticolo 19, commi 3 e 4 del decreto n. 29, eventualmente costituito in conferenza permanente, fornisce elementi per lelaborazione della direttiva annuale.
Art. 9
Sistemi informativi
1. Ai sensi dellarticolo 17, comma 1, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59, il sistema di controllo di gestione e il sistema di valutazione e controllo strategico delle amministrazioni statali si avvalgono di un sistema informativo unitario idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico-finanziario. La struttura del sistema informativo è basata su una banca dati delle informazioni rilevanti ai fini del controllo, ivi comprese quelle di cui agli articoli 63 e 64 del decreto n. 29, e sulla predisposizione periodica di una serie di prospetti numerici e grafici (sintesi statistiche) di corredo alle analisi periodiche elaborate dalle singole amministrazioni. Il sistema informatico è organizzato in modo da costituire una struttura di servizio per tutte le articolazioni organizzative del ministero.
2. I sistemi automatizzati e le procedure manuali rilevanti ai fini del sistema di controllo, qualora disponibili, sono i seguenti:
a) sistemi e procedure relativi alla rendicontazione contabile della singola amministrazione;
b) sistemi e procedure relativi alla gestione del personale (di tipo economico, finanziario e di attività - presenze, assenze, attribuzione a centro di disponibilità);
c) sistemi e procedure relativi al fabbisogno ed al dimensionamento del personale;
d) sistemi e procedure relativi alla rilevazione delle attività svolte per la realizzazione degli scopi istituzionali (erogazione prodotti/servizi, sviluppo procedure amministrative);
e) sistemi e procedure relativi alla analisi delle spese di funzionamento (personale, beni e servizi) dellamministrazione;
f) sistemi e procedure di contabilità analitica.
Art. 10
Abrogazione di norme e disposizioni transitorie
1. Entro tre mesi dallentrata in vigore del presente decreto legislativo le amministrazioni statali, nellambito delle risorse disponibili, adeguano i loro ordinamenti a quanto in esso previsto. In particolare, gli organi di indirizzo politico provvedono alla costituzione degli uffici di cui allarticolo 6, nellambito degli uffici di cui allarticolo 14, comma 2, del decreto n. 29, e vigilano sugli adempimenti organizzativi e operativi che fanno carico agli uffici dirigenziali di livello generale per lesercizio delle altre funzioni di valutazione e controllo.
2. Sono abrogate le disposizioni incompatibili con quelle del presente decreto e, in particolare: larticolo 20 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ad eccezione del comma 8, larticolo 6, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 338; larticolo 3-quater della legge 11 luglio 1995, n. 273; larticolo 12, comma 3, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279. Si intendono attribuiti alle strutture di cui allarticolo 2 i compiti attribuiti ad uffici di controllo interno in materia di verifiche sulla legittimità, regolarità e correttezza dellazione amministrativa, e, in particolare, quelli di cui allarticolo 52, comma 5, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come sostituito dal decreto legislativo 4 novembre 1997, n. 396, e allarticolo 3-ter, comma 2, del decreto legge 12 maggio 1995, n. 163, convertito con modificazioni nella legge 11 luglio 1995, n. 273. Si intendono attribuiti alle strutture di cui allarticolo 4 i compiti attribuiti ad uffici di controllo interno in materia di controllo sulla gestione, e, in particolare, quelli di cui allarticolo 8, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367, allarticolo 20, comma 6, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ed allarticolo 52, comma 6, ultimo periodo, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come modificato dallarticolo 14, comma 4, del decreto legislativo 29 ottobre 1998, n. 387. Si intendono attribuiti alle strutture di cui allarticolo 5 i compiti attribuiti ad uffici di controllo interno in materia di valutazione del personale, e, in particolare, quelli di cui allarticolo 25 bis, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modifiche ed integrazioni. Nulla è innovato per quanto riguarda le attività dellispettorato della funzione pubblica.
3. Gli organi collegiali preposti ai servizi di controllo o nuclei di valutazione statali, ove non sostituiti o confermati ai sensi del comma 1, decadono al termine dei tre mesi successivi all'entrata in vigore del presente decreto.
4. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono alle finalità di cui al presente decreto nellambito delle proprie competenze, secondo quanto previsto dai rispettivi Statuti e relative norme di attuazione. Fermo restando quanto previsto dallarticolo 1, commi 2 e 2 bis, le amministrazioni non statali provvedono, nelle forme previste dalla vigente legislazione, a conformare il proprio ordinamento ai principi dettati dal presente decreto, anche in deroga a specifiche disposizioni di legge con i principi stessi non compatibili.
4 bis. Più amministrazioni omogenee o affini possono istituire, mediante convenzione, che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento, uffici unici per 1attuazione di quanto previsto dal presente decreto.
4 ter. Nellambito dei Comitati provinciali per la pubblica amministrazione, dintesa con le province, sono istituite apposite strutture di consulenza e supporto, delle quali possono avvalersi gli enti locali ai fini dellattuazione del presente decreto. A tal fine, i predetti comitati possono essere integrati con esperti nelle materie di pertinenza.
CAPO III
QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI E CARTE DEI SERVIZI
Art. 11
Qualità dei servizi pubblici
1. I servizi pubblici nazionali e locali, prestati dalle amministrazioni pubbliche sia direttamente sia mediante affidamento ad altri soggetti, pubblici o privati, sono erogati con modalità che promuovono il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme associative riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi.
2. Le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità
dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di rimborso automatico forfettario allutenza per mancato rispetto degli standard di qualità sono stabilite con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei ministri. Per quanto riguarda i servizi erogati direttamente o indirettamente dalle regioni e dagli enti locali, si provvede con atti di indirizzo e coordinamento adottati dintesa con la Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
3. Le iniziative di coordinamento, supporto operativo alle amministrazioni interessate e monitoraggio sull'attuazione del presente articolo sono adottate dal Presidente del Consiglio dei ministri, supportato da apposita struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri. E ammesso il ricorso a un soggetto privato, da scegliersi con gara europea di assistenza tecnica, sulla base di criteri oggettivi e trasparenti.
4. Sono in ogni caso fatte salve le funzioni e i compiti legislativamente assegnati, per alcuni servizi pubblici, ad Autorità indipendenti.
5. E abrogato larticolo 2 della legge 11 luglio 1995, n. 273. Restano applicabili, sino a diversa disposizione adottata ai sensi del comma 2, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri recanti gli schemi generali di riferimento già emanati ai sensi del suddetto articolo.