Commissione Parlamentare Consultiva
in materia di riforma fiscale

Il presente decreto legislativo reca integrazioni e correzioni ai decreti legislativi correttive del decreti legislativi 18 dicembre 1997, n. 463, e n. 466. Entrambi gli interventi correttivi si sono resi necessari a seguito di interventi modificativi delle originarie norme di delega. Sul decreto legislativo è stato acquisito il parere della Commissione parlamentare istituita ai sensi dell’articolo 3, comma 13, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
In particolare, per quanto riguarda l’articolo 1 che interviene sul decreto legislativo n. 463 del 1997, giova rammentare che l’art.3, comma 134, lett.g) della legge 23 dicembre 1996, n.662, come modificato dall’art.7, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, prevede l’emanazione di uno o più decreti legislativi, volti a disciplinare l’utilizzazione di procedure telematiche per gli adempimenti degli uffici finanziari al fine di semplificare ed unificare, anche previa definizione di un codice unico identificativo, tutte le operazioni di competenza in materia immobiliare, nonché le modalità di pagamento e l’autoliquidazione dei tributi dovuti in relazione a detti adempimenti.
La stessa delega prevede anche la possibilità di provvedere alla necessaria armonizzazione delle imposte di registro, ipotecaria, catastale, di bollo e degli altri tributi e diritti collegati.
Lo schema di decreto legislativo contiene disposizioni integrative del decreto legislativo n. 463 del 1997, concernente semplificazioni in materia di versamenti unitari per tributi determinati dagli enti impositori e di adempimenti connessi agli uffici del registro.
L’articolo 3-bis, aggiunto al d.lgs. n. 463/97 dallo schema di provvedimento in esame, stabilisce che per le formalità degli atti relativi a diritti sugli immobili, quali la registrazione, la trascrizione, l’iscrizione, l’annotazione e la voltura catastale si provvede con procedura telematica. L’attivazione del servizio, i soggetti interessati e le tipologie di atti saranno stabilite con decreto del Ministero delle Finanze, di concerto con il Ministero della Giustizia, da emanare a decorrere dal 30 giugno 2000.
Ai successivi commi 2 e 3 dello stesso articolo è previsto un apposito modello unico informatico da utilizzare per l’esecuzione delle formalità sopraspecificate per via telematica; è altresì precisato che l’esecuzione delle formalità avviene successivamente al pagamento dei tributi dovuti, liquidati dagli stessi pubblici ufficiali. Con riferimento alla osservazione n. 2 del parere della Commissione parlamentare, si osserva che l’accoglimento della stessa sarebbe in controtendenza rispetto ai principi di unitarietà dell’autoliquidazione e della modulistica che costituiscono l’innovazione più rilevante del nuovo sistema. Pertanto, senza il preventivo pagamento dei tributi dovuti non sarebbe possibile eseguire con un unico adempimento le formalità di registrazione, trascrizione e voltura catastale.
In considerazione dell’esigenza manifestata dalla Commissione parlamentare al punto n. 3 del parere, è stata invece operata una integrazione del testo proposto (art. 3-bis, comma 2, ultimo periodo), la quale prevede che con il decreto ministeriale di cui al comma 1 del citato articolo 3-bis, è fissata anche la data a decorrere dalla quale il titolo è trasmesso per via telematica, con valenza di copia conforme.
Viene altresì disciplinata l’ipotesi di irregolarità o malfunzionamento del collegamento telematico.
E’ altresì prevista l’introduzione nel sistema catastale di un codice unico immobiliare espressamente contemplato nella delega legislativa quale elemento forte di semplificazione e unificazione procedimentale.
Il comma 4 stabilisce che, nei comuni in cui vige il sistema del libro fondiario, l’adozione del modello unico informatico dovrà avvenire solo ed esclusivamente per la registrazione e la voltura degli atti immobiliari.
Avuto riguardo, infine, ai timori manifestati dalla Commissione al punto n. 4 del parere, si ritiene che gli stessi possono essere superati tenendo conto che, attualmente, fermi restando gli adempimenti connessi al sistema tavolare, le formalità di registrazione e di voltura catastale sono eseguite presso due diversi Uffici, utilizzando specifica modulistica. L’introduzione del sistema telematico, invece, comporta l’esecuzione di tali ultime formalità con l’utilizzo di un unico modello da trasmettere per via telematica unitamente alla relativa documentazione, con evidente semplificazione della procedura.

L’articolo 3-ter prevede, l’introduzione di forme di controllo da parte degli uffici al fine di effettuare le opportune verifiche entro trenta giorni dalla presentazione del modello unico informatico; a tale proposito è previsto che la notifica dell’avviso di liquidazione con il quale l’ufficio richiede l’eventuale integrazione dell’imposta dovuta in via principale nonché gli interessi e la sanzione di cui all’art.13 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n.471, possa avvenire per via telematica. Giova, peraltro, evidenziare da un lato la natura compensativa degli interessi che verranno applicati e dall’altro che la sanzione verrà irrogata solo a decorrere dalla scadenza del periodo concesso al pubblico ufficiale per assolvere l’obbligo di integrare quanto già versato al momento della richiesta di esecuzione delle formalità (quindici giorni dalla notifica). La prevista corresponsione degli interessi a decorrere dalla scadenza del termine concesso per la registrazione assolve, evidentemente, sia la funzione di compenso per la posticipazione delle entrate sia quello di deterrente contro possibili comportamenti dilatori.
A fronte del nuovo schema procedimentale non può sottacersi, inoltre, che l’unificazione delle procedure, insieme alla previsione dell’obbligo per i pubblici ufficiali di procedere all’autoliquidazione, comporterà, rispetto al passato, una tendenziale anticipazione dei pagamenti finalizzata ad ottenere l’immediata esecuzione delle formalità, con particolare riguardo alla trascrizione stante la rilevanza di quest’ultima ai fini civilistici. Ove a quanto appena rilevato si unisca la considerazione che gli strumenti informatici consentiranno modalità di controllo esperibili in termini molto brevi, è del tutto evidente che le procedure per il recupero delle differenze potranno essere attivate in tempi altrettanto brevi entro i quali potrebbe non essere dovuta la corresponsione degli oneri accessori stessi. E’, altresì, prevista l’adozione, da parte dei competenti organi di controllo, di misure disciplinari nei confronti dei pubblici ufficiali che per dolo o colpa grave effettuano autoliquidazioni inferiori alle imposte dovute.
Nell’articolo 3-quater viene introdotta una modifica all’art.42 del D.P.R. n.131 del 1986 al fine di precisare la natura di imposta principale del tributo versato dal pubblico ufficiale ad integrazione di quello autoliquidato e corrisposto in sede di applicazione della procedura della registrazione per via telematica.
Quanto precede al fine di mantenere, sia pure per un tempo limitato, la responsabilità del pubblico ufficiale per l’obbligazione tributaria per l’imposta dovuta al momento della registrazione, qualora sia stata corrisposta in misura inferiore a quella dovuta.
L’articolo 3-quinquies del provvedimento in esame introduce modifiche alla tariffa dell’imposta di bollo annessa al D.P.R. 26 ottobre 1972, n.642, stabilendo che il pagamento del tributo, in misura forfetaria, per l’esecuzione delle formalità per via telematica deve essere eseguito, con le stesse modalità degli altri tributi dovuti. Si è infatti tenuto conto che l’utilizzazione della nuova procedura comporta a regime il venire meno del supporto cartaceo che allo stato attuale viene depositato presso i competenti uffici finanziari.
In relazione alla osservazione n. 1 della Commissione parlamentare, avuto riguardo alle ordinarie modalità di applicazione dell’imposta di bollo e alle modalità di esecuzione delle formalità che sono eseguite per via telematica occorre tenere conto delle difficoltà per il contribuente di determinare in autoliquidazione l’imposta dovuta e per l’Amministrazione finanziaria di operare un controllo sulla esattezza della stessa. Di conseguenza sembra preferibile mantenere la previsione della misura forfetaria dell’imposta di bollo, il cui ammontare è stata individuato in lire 320.000 in considerazione del numero di atti che necessitano per l’esecuzione delle formalità di registro ipotecarie e catastali, nonché del numero di pagine che nella maggior parte dei casi compongono un atto, oltre che in considerazione della modulistica utilizzata per i citati adempimenti. Evidentemente gli auspici della Commissione troveranno senz’altro risposta non appena saranno introdotte, nel quadro di una revisione organica dell’imposta di bollo, modalità di applicazione della stessa coerenti con l’esigenza di sottoporre a tassazione atti e documenti formati e gestiti per via telematica.
L’articolo 3-sexies prevede che, con regolamento da emanare ai sensi dell’articolo 3, comma 136, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, vengano introdotte le modifiche necessarie alle norme che regolano l’imposta di registro, l’imposta ipotecaria e catastale, l’imposta comunale sull’incremento di valore degli immobili, l’imposta di bollo, nonché in materia catastale.
In relazione all’articolo 2, giova ricordare che, come è noto, con l’articolo 3, comma 162, della legge 23.12.1996, n. 662, nel quadro della complessiva riforma fiscale delineata all’avvio della nuova legislatura, è stata conferita una delega al Governo per l’introduzione della dual income tax. Si tratta di una novità assoluta per il nostro ordinamento che consente l’assoggettamento ad un regime fiscale agevolato per gli interventi volti a favorire la ricapitalizzazione delle imprese. Il relativo provvedimento attuativo è stato adottato con il decreto legislativo 18.12.1997, n. 466, entrato in vigore il 20.1.1998.
Il rilievo del nuovo regime così introdotto si coglie soprattutto nell’importanza strategica dell’assetto delineato rispetto ad uno degli aspetti di tradizionale debolezza del sistema produttivo ed economico nazionale, e cioè la diffusa insufficiente capitalizzazione delle imprese, incentivate dalla normativa fiscale a ricorrere all’indebitamento per il finanziamento piuttosto che a forme di strutturale rafforzamento della propria dimensione patrimoniale. In questo senso è evidente il nesso essenziale tra questa misura ed altre di rilievo centrale nella riforma fiscale attuata negli ultimi anni: il riferimento corre innanzi tutto all’IRAP, che per la sua struttura e la finalità ultima dalla quale è animata mira anche essa a stimolare le potenzialità produttive dell’impresa, penalizzando il ricorso al capitale di debito rispetto alle altre forme di finanziamento.
Come è stato rilevato, il senso principale dell’innovazione è nell’avere privilegiato, attraverso specifiche misure agevolative, un regime fiscale articolato di incentivazione degli investimenti derivanti dagli utili, e non anche dal mero indebitamento.
Inoltre, il coordinamento con le modifiche apportate alla disciplina della maggiorazione di conguaglio ha eliminato la parziale riduzione dell’effetto incentivante che ne sarebbe altrimenti derivato. Ma soprattutto, non si è trattato di un provvedimento emergenziale, di durata limitata nel tempo, e con finalità contingenti: piuttosto, si è introdotta una misura agevolativa permanente in relazione al reinvestimento degli utili sotto forma di capitalizzazione. In questo senso, quindi, non si prende come punto di riferimento un incremento rispetto alla media degli investimenti degli anni precedenti, ma proprio la destinazione al capitale degli utili prodotti: l’effetto ultimo che ne deriva è la progressiva riduzione dell’imposizione sui profitti percepiti nello svolgimento dell’attività di impresa, fino alla soglia del 27%, con riflessi evidenti in termini di rafforzamento della struttura produttiva delle imprese, maggiore solidità e competitività anche nello scenario internazionale, in definitiva utilizzo della leva fiscale per la accelerazione della ripresa economica e della crescita dei livelli occupazionali.
La realizzazione degli effetti delineati, naturalmente, dipende dalla incisività e dall’estensione prestata al descritto meccanismo di imposizione agevolata, nel senso che la rapidità e la misura dei risultati positivi che è in grado di produrre dipendono direttamente dall’ambito applicativo riservato dall’ordinamento. Nella consapevolezza di questa esigenza, lo scorso anno il Parlamento ha approvato una importante misura che prevede l’estensione ed il potenziamento della disciplina della DIT. Attraverso la integrazione dei criteri di delega già contenuti nell’articolo 3, comma 162 della sopra citata legge n. 662/96, con l’articolo 2, comma 4 della legge 13.5.1999, n. 133 (collegato ordinamentale fiscale per il 1999) si è prevista l’applicazione del meccanismo impositivo della dual income tax anche con riferimento ad un moltiplicatore dell’aumento di capitale investito, da un lato, e dall’altro, anche all’intero patrimonio netto delle imprese individuali e delle società di persone.
È evidente che la prima misura consente una sensibile accelerazione nella riduzione dell’imposizione sui profitti d’impresa, incentivando la destinazione degli utili verso tale ricapitalizzazione. Mentre, la prevista applicazione dell’agevolazione per le imprese individuali consente un analogo potenziamento della capacità di attrattiva di investimenti per tali soggetti, tenendo adeguatamente conto della loro specificità giuridica e contabile. In definitiva, il complesso delle misure delineate rappresenta un tassello fondamentale per la realizzazione del disegno di utilizzo della disciplina fiscale in funzione dello stimolo del mondo produttivo all’espressione di tutte le potenzialità di crescita economica ed occupazionale di cui è in possesso.
L’effettiva realizzazione degli obiettivi segnati, però, passa attraverso l’adeguata dotazione finanziaria dell’insieme delle innovazioni introdotte, destinate altrimenti a restare prive di concreti effetti degni di significato, nei termini indicati. Si è dovuto, così, attendere l’ultima legge finanziaria (legge 23.12.1999, n. 488) – anche in considerazione della mutata natura dei provvedimenti finanziari e di bilancio e dei positivi risultati derivanti dal gettito tributario - per la previsione delle idonee misure di finanziamento delle modifiche previste: a tal fine, infatti, l’articolo 6, comma 14 della citata legge n. 488/99 ha destinato consistenti risorse finanziarie (500 miliardi di lire per l’anno 2001 e 1500 miliardi di lire per l’anno 2002), idonee a ritenere che possano effettivamente prodursi dall’attuazione delle disposizioni sopra segnalate, i positivi effetti sperati.
Ma è evidente come l’attuazione delle citate disposizioni, destinate a trovare spazio in un apposito decreto legislativo correttivo - in grado di preservare la coerenza complessiva della disciplina introdotta in attuazione sempre della legge n. 662/96 – non è stata concretamente possibile fino alla definitiva approvazione e all’entrata in vigore dell’ultima legge finanziaria, in quanto solo in tale momento si è resa certa e correttamente utilizzabile la dotazione finanziaria necessaria. Pertanto, solo adesso è possibile l’adozione del decreto correttivo che traduca in misure immediatamente precettive quella modifica dei criteri originari di delega enunciata nella legge n. 133/99.
In questo senso si è espressa la Commissione (punto 5 del parere), invitando il Governo a dare attuazione alla delega, indicando, in particolare i seguenti criteri:

1. che la variazione in aumento del capitale investito, rispetto a quello esistente alla chiusura dell’esercizio in corso al 30 settembre 1996, sia moltiplicata per un coefficiente ritenuto congruo al fine di incentivare la capitalizzazione delle società e degli enti commerciali;

2. che le imprese individuali e le società di persone applichino le disposizioni in materia di DIT all’intero patrimonio risultante in bilancio escluso l’utile di esercizio;

3. ogni ulteriore norma di coordinamento.