In attuazione di tale delega è stato predisposto l’unito schema di decreto legislativo che prevede l’abolizione dei servizi di cassa degli uffici del dipartimento delle entrate e di quelli del dipartimento del territorio e definisce le nuove modalità di riscossione dei tributi gestiti dai suddetti servizi di cassa.
Attualmente i servizi autonomi di cassa sono presenti, con modalità diverse, negli uffici IVA e del registro, nelle conservatorie dei registri immobiliari e negli uffici tecnici erariali, con attività di riscossione molto diverse sia in termini di importi riscossi, che di quantità e tipo di operazioni. Infatti, mentre gli uffici IVA riscuotono somme inerenti esclusivamente all’imposta gestita, gli uffici del registro, oltre alle somme inerenti alle imposte di competenza (registro, ipotecaria, catastale, invim, bollo, etc.) riscuotono altre somme per conto di altri enti sia pubblici che privati (Cassa Nazionale del Notariato, Cassa di Previdenza Avvocati e Procuratori, etc.), e provvedono a pagamenti per conto del Ministero di grazia e giustizia utilizzando i fondi della riscossione.
Le conservatorie dei registri immobiliari riscuotono tributi erariali (imposta ipotecaria) e diritti (tasse ipotecarie) mentre gli uffici tecnici erariali riscuotono esclusivamente diritti.
Le somme riscosse dai servizi di cassa dei suddetti uffici finanziari riguardano essenzialmente:
Il servizio di cassa è particolarmente rilevante, per importo, per numero e complessità delle operazioni, negli uffici del dipartimento delle entrate, con flussi paragonabili a quelli del sistema bancario. Nel 1996 gli uffici IVA hanno eseguito circa un milione di operazioni di riscossione con un incasso pari a 1.500 miliardi di lire e con un ammontare medio, per operazione, pari a 1.500.000 di lire; gli uffici del registro, nello stesso periodo, hanno effettuato 7,8 milioni di operazioni con un incasso di circa 30.000 miliardi di lire e con un ammontare medio, per operazione, di 3.800.000 di lire. Mentre per l’IVA, ad ogni incasso, corrisponde generalmente un solo tributo, per il registro corrispondono mediamente 2,6 tributi tenuto conto della eterogeneità delle imposte di competenza.
L’obiettivo del presente decreto consiste nella armonizzazione delle procedure della riscossione sia alla disciplina del conto fiscale, come previsto dalle disposizioni di delega, sia alle diverse tipologie di atti posti in essere dal contribuente, al fine di agevolarne i relativi adempimenti al momento del pagamento. Nella predisposizione del provvedimento si è, peraltro, tenuto conto della esigenza di individuare soluzioni compatibili con le emanande disposizioni attuative delle altre deleghe contenute nella legge 23 dicembre 1996, n. 662, le quali prevedono di unificare e semplificare i processi di determinazione delle imposte (comma 134, lettere a) e b)); di consentire il pagamento del dovuto con modalità che utilizzino tecnologie e strumenti, già in uso nell’ambito ambito bancario, che agevolino il contribuente (comma 134, lettera e)), di sanzionare in modo specifico le inadempienze nell’invio dei dati (comma 133), per consentire all’Amministrazione di effettuare, tempestivamente, i dovuti controlli sia sull’operato dei contribuenti che su quello dei soggetti preposti alla riscossione.
Sono state, pertanto, individuate e regolamentate tre modalità di pagamento:
In caso di mancato adempimento da parte del contribuente è stata prevista una fase di riscossione coattiva tramite ruolo.
Per quanto attiene i versamenti da effettuare con la procedura del conto fiscale (i più rilevanti per importo e per numero di operazioni) sono state ipotizzate due diverse modalità di determinazione delle somme da riscuotere: l’autoliquidazione dell’imposta e la richiesta dell’Amministrazione.
L’autoliquidazione, procedura propria delle imposte dirette e dell’IVA, può trovare applicazione nella materia in oggetto, consentendo di rendere uniformi i processi di determinazione e di controllo delle imposte dovute e di anticiparne, altresì, la riscossione. Inoltre tale procedura migliora il rapporto fisco-contribuente coinvolgendolo nell’autodeterminazione dell’imposta e riduce sensibilmente l’impegno gestionale.
Per quanto riguarda, invece, i pagamenti effettuati dagli uffici del registro con i fondi della riscossione, sono state individuate procedure idonee a garantire i servizi svolti, nel rispetto delle norme della Contabilità Generale dello Stato. Tali pagamenti (ad eccezione dei mandati pagati per conto delle Tesoreria, con funzione sussidiaria dell’ufficio e quindi irrilevanti ai fini della soppressione dei servizi di cassa) riguardano essenzialmente:
Un aspetto da evidenziare riguarda il meccanismo di pagamento prescelto in via principale, che è quello del conto fiscale. Tale meccanismo, può essere applicato proficuamente per ogni tipo di riscossione poiché, coinvolgendo direttamente banche e concessionari, sia nella fase di riscossione che in quella relativa all’invio dei dati all’Amministrazione, consente ogni utile modifica in relazione alle nuove esigenze dell’Amministrazione (ipotesi: versamenti unitari) senza interventi sostanziali sulle procedure già realizzate sia dall’Amministrazione che dai soggetti incaricati della riscossione.
Nello schema di decreto si è prevista inoltre, l’irrogazione di specifiche sanzioni nei casi di inadempienza nell’invio dei dati, considerando che il rispetto dei tempi e degli adempimenti previsti è indispensabile per l’effettuazione dei controlli di competenza dell’Amministrazione.
Si illustrano, qui di seguito, le disposizioni recate da ciascun articolo.
Articolo 1
Il comma 1 dispone la soppressione, a decorrere dal 1° gennaio 1998, dei servizi di cassa degli uffici dipendenti dei dipartimenti delle entrate e del territorio. L’espressione "servizi autonomi di cassa" recata dalla norma delegante, non è stata, quindi, intesa in senso restrittivo, limitata, cioè, solo ai servizi di cassa istituiti presso gli uffici IVA ed alcuni uffici del registro in base alla legge 15 maggio 1954, n.270. Si è, inoltre, inteso precisare che non sono soppressi i servizi di cassa degli uffici dipendenti dal dipartimento delle dogane.
Il comma 2 precisa che nella nuova disciplina trovano collocazione non solo le riscossioni ed i versamenti (con conseguenti adempimenti contabili), ma anche i pagamenti o anticipazioni, già espletati dai servizi soppressi.
Articolo 2
L'articolo elenca le entrate, tributarie ed extra-tributarie, riscosse tramite i servizi di cassa, che formano oggetto delle disposizioni contenute nel presente decreto.
Per la vastità delle materie attribuite alla competenza (quanto alla riscossione) degli uffici del registro, si è resa necessaria la residuale previsione relativa a tutte le altre somme a qualsiasi titolo riscosse dai predetti servizi.
Articolo 3
Il comma 1 prevede che la determinazione delle somme da riscuotere viene effettuata dall'ufficio finanziario competente e che il pagamento presso uno degli enti incaricati della riscossione avviene utilizzando un apposito modello. L'accertamento, in senso tecnico-contabile di cui all'articolo 221 del regolamento per l'amministrazione del patrimonio e la contabilità dello Stato (R.D. 23 maggio 1924, n. 827), deve, pertanto, intendersi contestuale alla riscossione.
Si prevede, inoltre, che la predetta determinazione delle entrate è effettuata direttamente dal contribuente nei casi in cui sia prevista l’autoliquidazione. Nell’attuale assetto tributario il ricorso alla autoliquidazione per le tasse e imposte indirette sugli affari e per le altre entrate oggetto del presente decreto è assai raro; essendo, per altro, fortemente avvertita l'esigenza di estendere l'istituto dell'autoliquidazione, si è ritenuto indispensabile prevederne l’utilizzazione che, dal punto di vista della riscossione, non pone particolari problemi se non quello di affidare al contribuente il compito di compilare un apposito documento.
Il comma 2 prevede, allo scopo di semplificare gli adempimenti a carico del contribuente, che, qualora lo stesso sia incorso in qualche infrazione e questa venga verbalizzata, non si rende necessario recarsi presso l'ufficio finanziario competente, ma è possibile utilizzare un apposito modello da allegare al processo verbale, per effettuare il pagamento presso uno degli sportelli autorizzati ad eseguire la riscossione.
Articolo 4
L’articolo prevede che la riscossione delle entrate gestite dagli uffici finanziari (con esclusione di quelle tributarie dilazionate ed extratributarie da riscuotere di più annualità) venga effettuata secondo le disposizioni in materia di conto fiscale, recate dal regolamento emanato con decreto del Ministro delle finanze 28 dicembre 1993, n. 567. In particolare, i soggetti preposti alla riscossione sono i concessionari della riscossione dei tributi e gli istituti di credito; questi ultimi effettuano il versamento di quanto riscosso al concessionario, al quale compete la contabilizzazione delle somme ed il successivo versamento alle Tesorerie ed agli altri enti destinatari. Il versamento all'Ente poste italiane viene effettuato sui conti correnti vincolati, intestati al concessionario. Si stabilisce, inoltre, che anche per la trasmissione dei dati relativi alle operazioni effettuate dagli istituti di credito e dai concessionari della riscossione vengono applicate le disposizioni concernenti il conto fiscale. Il testo dell'articolo è stato modificato in base ad una osservazione formulata dalla Commissione parlamentare istituita in base all'articolo 3, comma 13, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, con il parere reso in data 18 giugno 1997. In particolare al comma 2, al fine di potenziare il coinvolgimento dell'Ente poste italiane nella riscossione delle entrate, si è previsto che, una volta entrati in funzione gli sportelli automatizzati che consentono l'acquisizione in tempo reale dei dati relativi ai pagamenti, il compito di riscuotere le predette entrate sarà affidato anche all’Ente poste italiane con le modalità che verranno stabilite con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri del tesoro e delle poste e delle telecomunicazioni.
Non è stata invece accolta l'osservazione della predetta Commissione relativa alla opportunità di regolare con apposite convenzioni i rapporti con le aziende di credito, in quanto una tale disposizione non avrebbe rispettato i limiti posti dalla legge di delega che stabilisce, al riguardo, l'utilizzo della procedura di funzionamento del conto fiscale la quale che non prevede la stipula di convenzioni con i predetti soggetti.
Articolo 5
Per le entrate extratributarie (principalmente per i canoni ed i proventi derivanti da concessioni pluriennali su beni demaniali o patrimoniali) e per le entrate tributarie dilazionate in più annualità (ad esempio la dilazione dell'imposta di successione), si è stabilito che, una volta determinata la somma da riscuotere, l'ufficio finanziario forma un ruolo unico per tutti gli anni di riferimento, con il quale si dà incarico al concessionario di riscuotere, annualmente, alla scadenza l'importo della rata. In caso di omissione del pagamento, il concessionario procede coattivamente, in forza del ruolo.
Articolo 6
Al comma 1 si prevede che, per talune particolari entrate (tasse sulle concessioni governative; canoni di abbonamento alle radiodiffusioni; tributi speciali e tasse ipotecarie), la riscossione non avviene tramite il conto fiscale o, comunque, attraverso il concessionario della riscossione, allo scopo di evitare un aggravio di costi assolutamente ingiustificabile.
Per quanto riguarda le tasse sulle concessioni governative, da corrispondere in modo ordinario, si dispone che il versamento sia effettuato su conto corrente postale intestato all'Ufficio concessioni governative di Roma, il quale periodicamente provvede al riversamento, tramite postagiro, alla Sezione di tesoreria provinciale dello Stato. Modalità analoghe sono previste, al comma 2, per la riscossione dei canoni di abbonamento alle radiodiffusioni, stabilendo che il versamento va effettuato su conto corrente postale intestato all’URAR-TV di Torino. In ordine ai tributi speciali e alle tasse ipotecarie (che si corrispondono per l'esecuzione di visure, volture, trascrizioni, rilascio certificazioni, etc.), si prevede (comma 3) il pagamento o mediante conto corrente postale intestato all’Ufficio concessioni governative di Roma, vincolato a favore della sezione di tesoreria provinciale dello Stato di Roma, oppure mediante apposizione sulla formalità di marche da bollo, da annullare a cura dell’ufficio finanziario, qualora la somma non sia superiore a lire 50 mila.
Articolo 7
Si dispone in materia di riscossione coattiva, prevedendo la riscossione a mezzo ruolo, secondo la disciplina contenuta nell’articolo 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 (concernente l’istituzione del Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici), di tutte le entrate gestite dagli uffici finanziari, con la sola eccezione dei canoni di abbonamento alla radiotelevisione, per la cui riscossione coattiva provvede l’URAR-TV di Torino, ai sensi del testo unico delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici, dei proventi di demanio pubblico e di pubblici servizi e delle tasse sugli affari, approvato con regio decreto 14 aprile 1910, n. 639. Lo stesso articolo, facendo salve le disposizioni vigenti per le entrate gestite da altri enti, consente, tra l’altro, la continuità nell’attività di coazione svolta dalle cancellerie giudiziarie per il recupero delle spese di giustizia prenotate sui campioni penali, civili e fallimentari, avvalendosi delle norme contenute nel predetto testo unico. Si precisa, inoltre, che spetta all’amministrazione che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione, ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689, l’onere di formare il ruolo per la riscossione coattiva.
Articolo 8
L'articolo rielabora, adattandole alla specificità delle riscossioni oggetto del presente decreto, le disposizioni contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, in materia di termini e modalità per il versamento delle somme riscosse. In particolare, si prevede che i versamenti sono effettuati dal concessionario alla competente sezione di tesoreria provinciale dello Stato o alle casse degli enti competenti entro il terzo giorno lavorativo successivo alla riscossione ovvero a quello previsto per l’accreditamento da parte delle banche o da parte dell’ufficio dei conti correnti postali.
Articolo 9
L’articolo stabilisce che i versamenti agli enti diversi dallo Stato e dagli enti pubblici territoriali, devono essere effettuati dal concessionario entro il giorno cinque del mese successivo a quello di riscossione; ciò per evitare versamenti, spesso di modesta entità, con cadenze inferiori al mese.
Articolo 10
L'articolo reca la nuova disciplina dei pagamenti da effettuare con i fondi della riscossione che sostituisce quella in base alla quale (articolo 454 e seguenti del vigente regolamento di contabilità generale dello Stato, approvato con regio decreto n. 827 del 1924), gli uffici del registro effettuano i pagamenti per le spese di giustizia. Il compito di effettuare i pagamenti della specie è, ora, affidato al concessionario della riscossione (o in una mancanza all’ufficio postale), che utilizzerà le entrate del bilancio dello Stato già riscosse dall’ufficio del registro (con esclusione dell’IVA). Detti pagamenti sono disposti dall’autorità giudiziaria mediante ordini o decreti di pagamento per il concessionario. Il concessionario è tenuto ad accertare la regolarità dei predetti ordini ed in caso di errori sospende il pagamento e li restituisce all’ufficio giudiziario. Se l’ordine viene confermato il concessionario esegue il pagamento e riferisce all’amministrazione finanziaria. Di ogni pagamento il concessionario prende nota in apposito registro e, per gli ordini estinti, predispone un elenco da inviare, con la relativa documentazione, all’ufficio finanziario competente entro il giorno dieci del mese successivo a quello in cui l’ordine è stato pagato.
Articolo 11
Com'è noto, in base alle disposizioni contenute nelle istruzioni di contabilità demaniale che regolavano i servizi di cassa soppressi col presente decreto (decreto ministeriale 7 aprile 1888, articoli 109 e seguenti), gli uffici del registro e, conseguentemente, gli uffici IVA potevano prelevare dalla cassa i fondi necessari per effettuare anticipazioni ai messi notificatori. Considerato che la possibilità di disporre in modo immediato di fondi necessari per eseguire notifiche (spesso urgentissime, pena gravi danni per l'erano) è essenziale per gli uffici e, considerato che, viceversa, i fondi accreditati sull'apposito capitolo di spesa pervengono, di frequente, con ritardo, si è ritenuto opportuno prevedere che il concessionario della riscossione è tenuto a pagare, per conto degli uffici finanziari, le spese per notifiche, anticipandole con i fondi della riscossione. Si è stabilito, poi, che la relativa autorizzazione deve essere rilasciata dal direttore regionale o compartimentale competente.
Articolo 12
Si prevede che al concessionario spetta un compenso per ciascun pagamento effettuato. Lo stesso concessionario trattiene l’importo del compenso (da determinare con decreto del Ministro delle finanze) al momento del primo versamento alla tesoreria provinciale.
Articolo 13
Si stabilisce che, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, sono stabilite le modalità per la tenuta della contabilità da parte del concessionario della riscossione delle somme riscosse e di quelle versate. Con lo stesso decreto sono stabilite le modalità per la resa della contabilità amministrativa di cui all’articolo 252 del regolamento per l’amministrazione del patrimonio e la contabilità generale dello Stato (regio decreto 13 maggio 1924, n. 827).
Articolo 14
Viene stabilito che per l’omesso o insufficiente versamento alle sezioni di tesoreria provinciale dello Stato delle somme riscosse, si applicano le sanzioni previste dall’articolo 16 del regolamento concernente l’istituzione del conto fiscale, emanato con decreto del Ministro delle finanze 28 dicembre 1993, n. 567.
Articolo 15
Si fissano le sanzioni amministrative da applicare per inadempienze nell’invio dei dati e viene precisato che le reiterate e rilevanti infrazioni all’obbligo di invio dei dati delle operazioni eseguite nell’ambito delle attività di riscossione costituiscono causa di decadenza dalla concessione. Le sanzioni in questione sono state rimodulate, accogliendo l'osservazione formulata in tal senso dalla citata Commissione parlamentare con il parere del 18 giugno 1997, al fine di garantirne l'effettiva proporzionalità alla gravità dell'infrazione accertata,
Articolo 16
Si prevede che, per quanto non previsto dal presente decreto, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni in materia di riscossione delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e al decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43.
