Commissione Parlamentare Consultiva
in materia di riforma fiscale

PARERE APPROVATO AI SENSI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 1996 N. 662 SULLO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO CONTENENTE DISPOSIZIONI INTEGRATIVE E CORRETTIVE DEL DECRETO LEGISLATIVO 21 NOVEMBRE 1997, N. 461, CONCERNENTE IL RIORDINO DELLA DISCIPLINA TRIBUTARIA DEI REDDITI DI CAPITALE E DEI REDDITI DIVERSI.

 La Commissione Parlamentare consultiva in materia di riforma fiscale, ai sensi della legge 23 Dicembre 1996 n. 662: 

Esaminato lo schema di decreto legislativo, contenente disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo n. 461/97, concernente il riordino della disciplina tributaria dei redditi di capitale e diversi, lo ritiene conforme alle norme di delega e valuta positivamente le correzioni ed integrazioni introdotte, dettate da esigenze di ulteriore semplificazione, di armonizzazione e coordinamento delle norme fiscali per i fondi esteri, per i soggetti non residenti e per le operazioni di politica monetaria, di razionalizzazione e semplificazione del regime fiscale nel periodo transitorio di prima applicazione della legge, di coordinamento dei testi legislativi e di correzione di errori materiali. 

Il forte contenuto innovativo del D.Lgs. 461/97 ha determinato, congiuntamente alla politica monetaria adottata ed all’ingresso dell’Italia nella U.M.E. il rafforzamento dei mercati ed un comportamento più "virtuoso" degli investitori, certamente incoraggiato dall’abbassamento dei tassi di interesse dei titoli del debito pubblico, che si sono rivolti in misura più significativa verso gli impieghi produttivi, anche in virtù di un trattamento fiscale non penalizzante, che ha compiuto una svolta rilevante in direzione dell’armonizzazione europea. 

L’introduzione dell’Euro, il venir meno dei rischi di cambio, l’allineamento dei tassi di interesse, favoriranno una ulteriore accentuazione della volatilità dei capitali, e la necessaria e conseguente armonizzazione in sede europea del trattamento fiscale delle rendite finanziarie. In tale sede occorrerà affrontare i problemi di imposizione uniforme delle basi imponibili mobili allo scopo di evitare concorrenza fiscale a ribasso e alleggerire conseguentemente in modo cospicuo l'imposizione gravante sul lavoro. La Commissione guarda con grande interesse alle proposte avanzate recentemente dalla Commissione europea. 

Il nuovo regime fiscale di tassazione delle rendite finanziarie e dei redditi diversi ha richiesto uno sforzo notevole da parte degli operatori del settore per l’adeguamento dei sistemi informativi (hardware, software, procedure organizzative, modulistica) e per quanto riguarda gli adempimenti amministrativi e fiscali.

La Commissione ritiene che questo maggior carico di adempimenti sia compensato dalla rilevante incentivazione che il nuovo regime fiscale introdotto ha effettuato in direzione del risparmio amministrato e di quello gestito. Non si può ignorare , infatti, che le prescrizioni introdotte, molto innovative ed impegnative, suscitano negli operatori ed intermediari autorizzati notevoli preoccupazioni, poiché si avvicina la data del 1° Luglio, senza disporre di tutti gli elementi utili per un corretto avvio della riforma.

Gli intermediari potrebbero affrontare con maggiore serenità l’imminente entrata in vigore della riforma, consentendo di ultimare in modo non affrettato il processo di riorganizzazione operativa in atto, qualora venissero adottati dal Governo una serie di provvedimenti relativi alla tempistica dei versamenti connessi con il regime transitorio, ed altri legati agli adempimenti dovuti nel primo periodo di applicazione della normativa; che la Commissione propone sotto la voce "OSSERVAZIONI" (ai punti 13 e 14).

La Commissione esprime parere favorevole con alcune considerazioni di carattere generale, peraltro già avanzate in sede di espressione del primo parere, e alcune osservazioni.

CONSIDERAZIONI

1. L’ingresso dell’Italia nell’U.M.E. e la riduzione dei tassi di interesse sui titoli del debito pubblico, indurebbero a ritenere maturi i tempi per introdurre una aliquota unica per la tassazione dei redditi di capitale, i redditi diversi, le plusvalenze da ristrutturazioni societarie ed i redditi finanziari figurativi derivanti dal patrimonio netto delle imprese (Dual income tax). Sarebbe bene disporre di una completa neutralità del fisco nella scelta di allocazione delle risorse. La semplificazione e la razionalità che ispirano il provvedimento in esame presuppongono logicamente una tale soluzione. D’altra parte la Commissione è consapevole dei limiti della delega e della circostanza che un simile provvedimento possa essere preso solo con un differente provvedimento legislativo.
2. Le innovazioni introdotte dagli artt. 6 e 7 del D.Lgs. 461/97, relative ai diversi regimi fiscali (dichiarazione, risparmio amministrato, risparmio gestito) potrebbero essere ulteriormente semplificate secondo una linea di affinamento dell'assetto che il Governo potrebbe utilmente esplorare. Si tratta di unificare, dal punto di vista fiscale, il risparmio amministrato ed il risparmio gestito, sottoponendo entrambi alla tassazione sul maturato. In tal modo permarrebbero un regime ordinario, in base alla dichiarazione dei redditi ed un regime intermediato, gestito dai soggetti autorizzati. Le conseguenze sarebbero la scomparsa del meccanismo dell’equalizzatore, un maggiore dinamismo nelle decisioni di portafoglio (cadrebbe il disincentivo a passare da un rapporto di risparmio amministrato ad un rapporto di risparmio gestito, costituito dalla necessita’ di saldare la posizione fiscale) ed, inoltre, " last, but not least", aumenterebbe, nella fase di prima applicazione del provvedimento, il gettito fiscale. La possibilità che l'assolvimento della tassazione possa avvenire intaccando il patrimonio potrebbe essere risolta limitando tale assolvimento fino a capienza del flusso di cassa generato dalle rendite e portando a nuovo (con l'applicazione di interessi) il rimanente.
3. Sono maturi i tempi per incentivare, con appositi provvedimenti fiscali, lo sviluppo del merchant banking e del venture capital, selezionando tali intermediari come intermediari speciali e adottando per essi provvedimenti fiscali maggiormente incentivanti. La Commissione rileva la necessità di particolari incentivi fiscali per la quotazione in mercati regolamentati dei titoli azionari delle Piccole Medie Imprese o per la loro capitalizzazione, da parte dei Fondi chiusi, nella fase dello "start up" o del "management by out", con particolare riferimento alle piccole imprese "hi-tech" o comunque particolarmente innovative.
4. La tassazione di ciò che matura su quanto accantonato nei fondi pensione potrebbe utilmente essere ricompresa in un regime uniformato di tassazione di tutti i rendimenti finanziari, quale è quello previsto da questa legge. Ciò comporterebbe una revisione e ripensamento dei modi in cui attuare la protezione e il privilegio accordato dalla Costituzione a risparmio pensionistico; in questo caso, a risparmio pensionistico convogliato nel sistema privato. E' in ogni caso necessaria l'adozione di provvedimenti tesi a coordinare con la presente legge la tassazione gravante sulle varie forme di previdenza individuale, comprese le forme assimilabili di risparmio finanziario individualmente gestito. Va quindi rivisto alla luce della presente legge il regime fiscale delle polizze vita a contenuto esclusivamente finanziario. Rilevato che la delega contenuta nella legge 23/12/96 n. 662 e’ carente su questo punto, si sollecita una adeguata iniziativa legislativa, da parte del Governo.
5. La Commissione ritiene che il Governo debba pervenire ad una disciplina fiscale delle cosiddette stock options, le quali - ad avviso della Commissione - hanno rilevanza sia ai fini della tassazione del lavoro dipendente (quali fringe benefits) sia ai fini della presente legge. Quando la Commissione ha incoraggiato il Governo a non considerare come reddito da lavoro dipendente la distribuzione di azioni ai dipendenti e lo ha invitato ad estendere la disciplina anche nel caso in cui fossero assegnate azioni del gruppo intendeva che ciò dovesse riguardare la generalità dei lavoratori subordinati e non operazioni personalizzate o dirette a settori limitati di lavoratori dipendenti.
6. La Commissione raccomanda al Governo di prevedere una norma che consenta di armonizzare la normativa sulla cartolarizzazione dei crediti di prossima approvazione con l'impianto complessivo dell'attuale decreto. 

1. L’art. 14, comma 10, del D.Lgs. 21/11/97 n.461, che introduce un regime transitorio per le ritenute sui redditi di capitale e l’imposta sostitutiva sulle plusvalenze e gli altri redditi diversi, consente che solo "a richiesta dell’interessato", il valore di partenza degli strumenti finanziari non partecipativi, anziché essere determinato in base al costo o valore di acquisto, possa essere determinato sulla base della media aritmetica dei prezzi rilevati in mercati regolamentati nel mese precedente a quello di entrata in vigore del D.Lgs. (cioè nel mese di Giugno ‘ 98). La difficoltà di reperimento, specie per le banche, dei prezzi di acquisto, consiglia di eliminare dall’ultimo periodo del comma 10, dell’art. 14, del D.Lgs. 461/97, le parole "a richiesta dell’interessato". La modifica appare in linea con l’impostazione del D.Lgs., all’esame della Commissione. Il provvedimento correttivo, mentre concede il silenzio-assenso per la scelta del regime di tassazione (salvo esercizio della facoltà di rinuncia da parte del contribuente interessato), appare contraddittorio nel momento stesso in cui richiede l’intervento del contribuente per decidere in che modo stimare i valori di partenza. Inoltre l’art. 14, comma 10, lettera a), prevede che agli effetti della determinazione delle plusvalenze e delle minusvalenze dei titoli, diritti, valute estere, metalli preziosi allo stato grezzo o monetato, strumenti finanziari e rapporti, negoziati in mercati regolamentati, in luogo del costo o valore di acquisto, può essere assunto il valore risultante della media dei prezzi rilevati nel mese precedente a quello di entrata in vigore del provvedimento, e, cioè, nel mese di giugno, nei medesimi mercati regolamentati. Tale previsione risulta particolarmente onerosa per gli operatori almeno per quanto riguarda le valute estere poiché comporta la necessità di ricercare e mantenere in memoria una rilevantissima quantità dei dati. Per semplificare gli adempimenti degli intermediari si ritiene che il riferimento all’intero mese potrebbe essere modificato con quello agli ultimi cinque giorni lavorativi del mese. Si tratterebbe comunque di un periodo sufficiente a consentire la determinazione del valore sulla base di una media, evitando un valore puntuale riferito a un giorno solo.
2. Non è ancora assicurata la neutralità fiscale tra investimento diretto e l’investimento, con le stesse caratteristiche, effettuato per il tramite di investitori istituzionali. Per tale motivo si ritiene che:

1. la partecipazione in un Fondo Comune che investa solo in Titoli di Stato (esclusa una quota minima in deposito) debba essere esentata da imposta di successione.
2. occorra incentivare fiscalmente il trattamento delle rendite finanziarie derivanti da partecipazione in Fondi chiusi di soggetti investitori istituzionali che, attualmente, sono penalizzate rispetto agli investimenti diretti in società industriali. Il pericolo che, in seguito alla riforma del sistema pensionistico, le risorse drenate dalle imprese (riduzione degli accantonamenti e, in futuro, graduale azzeramento del TFR) vengano utilizzate solo dalle società di medie e grandi dimensioni quotate in Borsa, può essere scongiurato solo attraverso lo sviluppo dei Fondi Chiusi. Infatti come avviene in tutto il mondo, i Fondi pensione partecipano alle piccole e medie imprese, attraverso i Fondi chiusi.
3. occorra adottare più incisive forme di coordinamento ed omogeneizzazione dei trattamenti fiscali tra strumenti finanziari come i Fondi Chiusi riservati ad investitori istituzionali ed i Fondi comuni di investimento e tra questi e l’investimento diretto del soggetto investitore istituzionale, società o privato cittadino. 

3. Si rende necessario il coordinamento delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 461 con quelle contenute in altri provvedimenti e, soprattutto, con quelle della riforma del sistema sanzionatorio e con quelle del decreto legislativo n. 241 del 1997. In particolare, il decreto n. 241 ha previsto, fra l’altro, l’unificazione degli adempimenti dei contribuenti in una unica dichiarazione, la trasmissione telematica delle dichiarazione, la soppressione degli allegati alla dichiarazione, la soppressione dell’obbligo di versare le imposte al concessionario competente in ragione del domicilio fiscale del contribuente. In conseguenza di tale coordinamento, si potrebbero far rientrare tutte le comunicazioni e le dichiarazioni previste dal decreto legislativo in esame nei modelli di dichiarazione esistenti e, in particolare, nel modello 760 e nel modello 770.
4. Per quanto riguarda le nuove comunicazioni previste dal decreto legislativo, al fine di mettere in grado gli operatori di conoscere preventivamente gli elementi che saranno tenuti ad inserire nelle ordinarie dichiarazioni la necessità che l’Amministrazione finanziaria in attesa di emanare negli ordinari termini i decreti di approvazione della modulistica, s’impegni formalmente a diramare, prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo, una circolare che anticipi l’individuazione dei suddetti elementi.
5. Si rileva la necessità di istituire una banca dati destinata a raccogliere tutti i redditi di capitale percepiti da non residenti (imponibili in misura ridotta o non imponibili), idonea a consentire di corrispondere ad eventuali richieste di informazioni al riguardo formulate dagli altri Stati ed in linea con la direttiva risparmio recentemente discussa in seno alla Commissione europea.
6. Si raccomanda di consentire in ogni caso lo scomputo dell’imposta sostitutiva pagata fino al superamento delle percentuali di partecipazione o di diritto di voto indicate nella lettera c) del comma 1 dell’articolo 81 del TUIR, da quella dovuta per le cessioni qualificate. Il problema si pone nel caso in cui siano state effettuate cessioni non qualificate prima dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni (assoggettate all’imposta forfettaria prima in vigore) ed in cui, nell’arco dei 12 mesi, ma dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina, vengano effettuate nuove cessioni d’importo tale che, cumulate alle precedenti, si configuri una cessione qualificata. Il problema si pone quando il contribuente non si avvale della possibilità di rivalutare il costo o valore di acquisizione.
7. Si richiede la correzione della disposizione contenuta nell’articolo 10-ter della legge n. 77 del 1973. L’articolo richiamato, come è noto, è stato modificato con il decreto correttivo all’articolo 8, comma 5, del decreto. Infatti, nel corpo dell’articolo 10-ter la parola "proventi" è stata sostituita con "redditi di capitale". Tale intervento rischia di apparire poco coordinato con il comma 3 dello stesso articolo 10-ter e potrebbe far sorgere il dubbio della non applicazione della ritenuta sui redditi della specie conseguiti nell’esercizio dell’attività d’impresa. La disposizione del comma 3, potrebbe essere modificata nel senso di sostituire il riferimento oggettivo ai redditi con quello soggettivo del tipo di percipiente, come del resto correttamente previsto nel comma 4 dell’articolo 26, modificato dall’articolo 12 del decreto legislativo.
8. Si rileva che in relazione a possibili fenomeni elusivi volti a creare fittiziamente minusvalenze, è opportuno prevedere adeguati strumenti volti a scoraggiare tali fenomeni. A tal fine si ritiene opportuno non inserire in estremis nuove disposizioni inaspettate dagli operatori e contraddittorie con i lineamenti stessi della riforma, che presterebbero il fianco a censure di costituzionalità, complicherebbero gli adempimenti dei contribuenti e degli intermediari, che potrebbe non essere più in grado di garantire l’avvio del sistema per il prossimo primo luglio. E’ opportuno invece fare riferimento ad una disposizione che consenta di scongiurare il ricorso generalizzato a fenomeni elusivi e che potrebbe essere utilizzata anche in queste ipotesi. Si tratta dell’articolo 37-bis del D.P.R n. 600 del 1973 che stabilisce l’inopponibilità all’Amministrazione finanziaria degli atti, fatti e negozi, anche collegati fra loro, privi di valide ragioni economiche, diretti ad aggirare obblighi e divieti previsti dall’ordinamento tributario e ad ottenere riduzioni di imposte o rimborsi, altrimenti indebiti.
9. In relazione alla decorrenza della valutazione secondo il valore normale dei titoli, quote, partecipazioni, certificati o rapporti non negoziati in mercati regolamentati, il cui valore complessivo medio annuo sia superiore al 10% dell’attivo medio gestito, si ritiene opportuno eliminare nell’articolo 7, comma 5, del decreto le parole " a partire dall’anno solare in cui sia superata la predetta percentuale" per rendere coerente il sistema della revoca del diritto di opzione che ha sempre effetto in costanza di contratto di gestione dal 1° gennaio dell’anno successivo.
10. Si sottolinea la necessità di una modifica dell’articolo 9 del decreto legislativo nella parte in cui prevede il pagamento da parte del Ministero del Tesoro di una somma pari al 15% dei proventi da soggetti non residenti. Il Ministero del Tesoro, infatti, non è competente al riguardo, non è previsto nel bilancio dello Stato alcuno specifico stanziamento, poiché attualmente manca la copertura ed, inoltre, il sistema comporterebbe la gestione di richieste cartacee. La norma pertanto va modificata nel senso di prevedere che il pagamento sia effettuato dall’organismo d’investimento, prelevando le disponibilità dagli importi da versare a titolo di imposta sostitutiva, ovvero mediante pagamento disposto dall’Amministrazione finanziaria. La preferenza, per evidenti motivi di semplicità, va alla prima soluzione ipotizzata.
11. Si evidenzia la necessità in tema di normativa transitoria dei titoli obbligazionari (ed in genere delle attività finanziarie di cui al comma 10 dell’art. 14 del D.Lgs n. 461/97), che sia eliminato l’inciso "a richiesta del contribuente" in modo da consentire l’adeguamento automatico al 1° luglio dei prezzi di carico, salvo diverso avviso manifestato dall’interessato, nonché la parola "giurata" ai fini della "stima" del valore alla stessa data dei titoli "non quotati". La modifica appare coerente con quanto disposto nel decreto correttivo (art. 4, comma 1, lettera d) e art. 5, comma 1, lettera c) a proposito dell’automatica applicazione, salvo revoca dell’interessato, dei regimi del risparmio amministrato e del risparmio gestito e ne costituisce la necessaria integrazione. La Commissione rileva inoltre che, per consentire l’utilizzo di criteri di stima uniformi, da parte degli intermediari, è necessario introdurre formule standardizzate, a livello di sistema, che tengano conto delle caratteristiche dei singoli titoli.
12. Si rileva che il comma 11 dell’art 14 prevede per i rapporti in essere alla data di entrata in vigore, il primo versamento dell’imposta sostitutiva dovuta sulle plusvalenze realizzate nel periodo 1° luglio - 31 ottobre dai contribuenti che hanno esercitato l’opzione, vada effettuato entro il 15 dicembre 1998. Per consentire il completamento dei test sulle nuove procedure, appare opportuno che la "moratoria" dei versamenti venga estesa anche ai versamenti da effettuare per l’imposta sostitutiva dovuta sulle plusvalenze realizzate nello stesso periodo per i "nuovi" rapporti, vale a dire anche per quelle realizzate da soggetti che non intrattenevano in precedenza uno stabile rapporto con l’intermediario. Ciò consentirebbe di perfezionare le procedure e la correzione eventuale di errori di impostazione, alla luce anche dei chiarimenti che via via saranno forniti. Inoltre lo stesso comma 11 dell’art. 14, parlando di plusvalenze realizzate "dai contribuenti che hanno esercitato l’opzione", risulta impreciso dopo la modifica prevista dallo schema di decreto "correttivo" che non prevede più l’esercizio dell’opzione per il periodo transitorio, ma tutt’al più la rinuncia al regime del risparmio amministrato. E’ opportuno che la formulazione dell’art.7 del decreto correttivo tenga in considerazione questa esigenza di coordinamento.
13. L’art. 4, lettera b), così come formulato evidenzia un errore di coordinamento tra le norme, in quanto prevede l'applicazione dell'imposta sostitutiva di cui all'articolo 3 del decreto legge 28 gennaio 1991, n. 27, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1991 n. 102, che è stata abrogata dal decreto legislativo 461/97. In conseguenza di ciò si dispone che l’imposta sostitutiva dovuta nel caso di applicazione del regime forfetario a cura dell’intermediario, venga prelevata "all’atto" dell’esercizio dell’opzione e sia versata entro il mese successivo. Tenuto conto che fino al 30 settembre i contribuenti possono esercitare l’opzione per l’applicazione del suindicato regime, appare opportuno che la data per operare il prelievo dell’imposta sostitutiva sia fissata in un momento successivo, ad esempio, il 15 ottobre. Le medesime motivazioni inducono a ritenere che anche il versamento delle ritenute e delle imposte sostitutive "maturate" fino al 30 giugno 1998, relativamente ad incarichi di gestione già perfezionati alla data di entrata in vigore del D.Lgs, potrebbe essere opportuno il differimento di un mese rispetto alla prevista scadenza del 15 ottobre.
14. La Commissione rileva che in presenza di intermediario non residente la cui attività finanziaria sia svolta attraverso la gestione di conti cosiddetti "omnibus", la disciplina delineata, ove non venisse in qualche modo corretta comporterebbe la grave conseguenza di impedire in pratica la prosecuzione dell’attività in Italia. L’intermediario, infatti, conosce soltanto il nominativo del soggetto che ha ordinato l’operazione e non l’effettivo beneficiario e, quindi, non sa se si tratta di un soggetto residente, tenuto al pagamento dell’imposta sostitutiva, o di un soggetto non residente, escluso dall’imposizione. Inoltre, l’intermediario è in grado di sapere la quantità dell’operazione, talvolta i prezzi, ma mai i controvalori e, quindi, non è in grado di calcolare la plusvalenza. In questi casi l’unica disciplina applicabile è dunque quella del regime di dichiarazione, ma la questione si complica in quanto l’intermediario, sulla base delle attuali norme, non può neanche esercitare l’opzione per questo regime perché non è il contribuente soggetto passivo dell’imposta. Si ritiene pertanto che l’unica soluzione praticabile sia quella di una modifica normativa. Si potrebbe prevedere che nell’ipotesi in questione il diritto di opzione sia attribuito per legge all’intermediario. Inoltre, per evitare il rischio che i residenti che utilizzano tali intermediari possano porre in essere pericolosi fenomeni di evasione, si potrebbe imporre a tali intermediari l’obbligo di nominare un rappresentante tenuto ad effettuare il monitoraggio delle operazioni. In sostanza, è utile raccomandare una disciplina specifica per i conti di deposito intrattenuti in Italia da intermediari esteri per conto di soggetti depositanti. Si raccomanda, in relazione a tale problematica, la predisposizione di tutte le misure tese a favorire la messa a regime del sistema e a consentire, con opportuni differimenti dei termini degli adempimenti, un avvio che riduca al massimo possibili difficoltà per gli intermediari.
15. In seguito alla sostituzione della parola "proventi" con "redditi di capitale", i soggetti incaricati del pagamento di detti redditi sono esonerati dall'effettuare qualsiasi calcolo in merito all'eventuale "reddito diverso" scaturente dalla differenza cambi. Poiché è noto che i sottoscrittori di quote di organismi di investimento espressi in valuta, hanno la possibilità di passare da un portafoglio di investimento ad un altro, si verifica la "costanza di partecipazione" citata nell'articolo 10 - ter, comma 1° della legge 23 marzo 1983, n. 77. Ciò rende di difficile interpretazione ed applicazione, per i soggetti incaricati del pagamento, le modalità di determinazione del valore medio ponderato delle quote, nel caso siano intervenuti passaggi da un portafoglio di investimento ad un altro, per effetto dell'incidenza del cambio. Valuti il Governo, alla luce delle considerazioni sopra espresse, se non sia opportuno considerare detti passaggi alla stregua di cessioni, facoltizzando, di conseguenza (come previsto dall'articolo 7 comma 11), il soggetto incaricato del pagamento di effettuare i disinvestimenti necessari per il versamento dell'imposta, salvo che il contribuente non fornisca direttamente le somme corrispondenti entro il quindicesimo giorno del mese nel quale l'imposta stessa è versata.