Commissione Parlamentare Consultiva
in materia di riforma fiscale

PARERE APPROVATO AI SENSI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 1996 N. 662 SULLO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE DISPOSIZIONI PER LA REVISIONE ORGANICA E IL COMPLETAMENTO DELLA DISCIPLINA DELLE SANZIONI TRIBUTARIE NON PENALI

 

La Commissione parlamentare consultiva in materia di riforma fiscale ai sensi della legge 23 dicembre 1996, n. 662, dopo un attento esame e un’ampia discussione, ritiene che il provvedimento, fissando i principi generali del sistema delle sanzioni tributarie non penali, operi una riforma organica della materia nel rispetto dei criteri enunciati dalla delega.

Tale delega traspone i principi del diritto penale al campo amministrativo. Non si può non rilevare che il principio di responsabilità personale, che viene in tal modo introdotto, comporta, sia per l’Amministrazione finanziaria in fase di accertamento, sia per gli organi giudiziari in materia tributaria, compiti nuovi, che richiedono una qualche estensione delle professionalità. Al tempo stesso, tale principio può risultare di difficile applicazione se riferito a realtà organizzative complesse. Appaiono quindi necessarie alcune correzioni che, nel rispetto della delega, consentono di mantenere l’efficacia del provvedimento.

In ordine al predetto principio di responsabilità personale, appare eccessiva la risposta sanzionatoria che lo schema di decreto appresta in caso di violazione commessa da soggetti che agiscono per conto di altri, nell’ambito di organizzazioni imprenditoriali in forma associata o di enti. Da un lato, la possibilità di consumazione non preordinata di violazione delle leggi tributarie è tutt’altro che infrequente, stante la complessità della normativa. Dall’altro, prevedere la stessa sanzione per tali soggetti e per chi si giova degli effetti economici della violazione (atteso che la sanzione è spesso proporzionata all’entità del tributo non corrisposto) porta a commisurare la sanzione medesima comminata ad un soggetto alle dimensioni economiche di un altro soggetto, implicando conseguentemente la possibilità di sanzioni diverse per violazioni identiche.

Sembra necessario, qualunque sia l’elemento soggettivo sotteso alla condotta (dolo, colpa grave o colpa lieve), limitare l’esecuzione della sanzione nei confronti dell’autore della violazione entro limiti che rendano più appropriata la risposta punitiva dell’ordinamento. Parallelamente, l’affermazione della responsabilità solidale del contribuente per l’intero ammontare della sanzione irrogata garantisce all’erario la riscossione dell’importo complessivo. Inoltre si potrebbe consentire, quando la violazione è dovuta a colpa lieve, la rinuncia preventiva all’esercizio del regresso e l’accollo della sanzione da parte della società.

Per quanto riguarda il principio di specialità, si fa notare che sono in fase di conclusione i lavori di un’apposita commissione di studio di riforma delle sanzioni tributarie penali, i cui risultati andrebbero coordinati con l’attuale sistema. Ciò consiglierebbe di sospendere l’esercizio della delega su questo aspetto, in attesa di coordinamento su punti specifici.

Nel presente decreto legislativo l’applicazione del principio di specialità in materia tributaria – considerati i particolari interessi che l’Amministrazione finanziaria è preposta a tutelare – sembra comportare difficoltà non presenti in altri settori dell’ordinamento, come previsto dalla legge 689/81. Infatti, specialmente per le ipotesi più gravi (si pensi, ad esempio, alle frodi fiscali di grandi dimensioni consumate con dichiarazioni reddituali supportate da manovre fraudolente di bilancio o da emissione di fatture false), la sola sanzione penale, applicabile in quanto speciale rispetto alla disposizione che prevede la sanzione amministrativa, non appare del tutto adeguata a colpire gli interessi economici che hanno animato la condotta del trasgressore. Viceversa, la sanzione amministrativa, in quanto consistente nel pagamento di una somma di denaro non di rado rapportata alla misura del tributo non corrisposto, finisce per avere, per il trasgressore, un’efficacia maggiormente afflittiva di quella penale e quindi maggiormente preventiva.

Appare inoltre opportuno che il Governo emani un atto amministrativo allo scopo di indirizzare gli uffici nell’individuazione dei criteri per valutare le condizioni economiche e sociali, nonché le condizioni economiche disagiate, previste in alcune disposizioni dello schema di decreto.

Tutto ciò premesso, la Commissione

esprime parere favorevole

con le seguenti osservazioni:

  1. è opportuno prevede che l’esecuzione della sanzione sia riferita alla persona responsabile entro un limite massimo prestabilito, ferma restando l’obbligazione solidale del contribuente (società o altro), per l’intero importo della sanzione irrogata;
  2. occorrerebbe la previsione, quando la violazione non sia stata commessa con dolo o con colpa grave (concetto, quest’ultimo da definire, per evitare dispute interpretative), della facoltà di accollo del debito da parte dell’obbligato solidale e della facoltà di rinuncia, anche preventiva, all’azione di regresso verso l’autore della violazione;
  3. andrebbe introdotta una presunzione relativa di individuazione dell’autore della violazione nel soggetto che ha posto in essere o sottoscritto l’atto illegittimo ovvero nel legale rappresentante del contribuente;
  4. va considerata l’opportunità di non esercitare la delega legislativa su princìpi di specialità, mantenendo, fino alla nuova definizione normativa delle sanzioni tributarie penali, l’attuale concorso di sanzioni amministrative e penali;
  5. occorrerebbe prevedere la riscossione della sanzione solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza che decide il giudizio, ovvero dopo che sia stata pronunciata una sentenza ricorribile solo per Cassazione ( e cioè una sentenza della Commissione tributaria regionale). Andrebbe previsto che il giudizio sul grado di responsabilità dell’autore della violazione assume efficacia solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza che decide sulla violazione: fino a tale momento la eventuale riscossione della sanzione potrà avvenire solo nei confronti del contribuente.
  6. articolo 12 – si ravvisa l’opportunità di estendere l’unificazione della sanzione prevista per il concorso formale (unica condotta e pluralità di violazioni) anche al concorso materiale (pluralità di azioni alle quali corrisponde pluralità di violazioni della stessa disposizione);
  7. articolo 13 – va specificato che la riduzione della sanzione per ravvedimento operoso, in caso di errori od omissioni che incidano sulla determinazione del tributo, ha luogo se la regolarizzazione di tali errori od omissioni avviene nel termine per la presentazione della dichiarazione relativa all’anno in cui si è verificata la violazione (e non a quello successivo, com’è nel testo attuale), ovvero, se non è prevista dichiarazione periodica (es. dichiarazione di successione), entro un anno dalla violazione;
  8. articolo 15 – estensione, al cessionario dell’azienda, dell’obbligazione che grava sul cedente non solo a titolo di sanzione, ma anche di imposta, al fine di evitare equivoci, e precisazione che detta obbligazione è limitata all’importo risultante, alla data del trasferimento, dagli atti degli uffici dell’Amministrazione finanziaria;
  9. articolo 18 – andrebbe prevista la facoltà di irrogazione della sanzione unitamente con l’accertamento del tributo allo scopo di non pregiudicare il procedimento di irrogazione in quelle ipotesi (es. imposta di bollo) in cui la sanzione viene applicata indipendentemente dall’accertamento; di conseguenza appare necessaria la previsione della definizione agevolata della sanzione anche per i tributi che non danno luogo ad accertamento con adesione e per il caso di irrogazione contestuale all’accertamento dell’imposta;
  10. articolo 23 comma 7 – occorre la previsione del titolo per ottenere la cancellazione di ipoteca in caso di assenza di provvedimento giurisdizionale;
  11. articolo 27 – occorre l’espressa indicazione che i riferimenti ad istituti o disposizioni contenuti in norme abrogate si intendono effettuati ai corrispondenti istituti o disposizioni disciplinati nel decreto sui princìpi generali;
  12. articolo 30 – a) limitare l’abrogazione dell’articolo 20 della legge 7 gennaio 1929, n. 4, alle sole disposizioni riguardanti le sanzioni amministrative; – b) il riferimento alla legge 7 gennaio 1929, n. 4, effettuato dall’art. 112 del Dpr 28 gennaio 1988, n. 43, per la procedura di applicazione delle pene pecuniarie a carico dei concessionari del servizio della riscossione dei tributi, deve intendersi effettuato al presente decreto legislativo;
  13. articolo 31 – andrebbe abbreviato considerevolmente il termine di vacatio legis rispetto ai centottanta giorni stabiliti dal decreto sia perché dalla sua diffusione da parte degli organi di informazione è passato tempo sufficiente per un’analisi attenta della materia, sia per le aspettative di molti contribuenti; analogamente dovrebbero essere ridotti i tempi per l’emanazione dei provvedimenti connessi (predisposizione dei decreti ministeriali di attuazione, previsti nell’articolo 29; definizione dei procedimenti pendenti regolati dall’articolo 26, comma 3).

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