Commissione Parlamentare Consultiva
in materia di riforma fiscale

PARERE APPROVATO AI SENSI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 1996 N. 662 SULLO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO CONCERNENTE IL RIORDINO DELL’IMPOSTA SUL VALORE AGGIUNTO

La Commissione parlamentare consultiva in materia di riforma fiscale ai sensi della legge 23 dicembre 1996 n. 662, esaminato lo schema di decreto legislativo, concernente il riordino dell’imposta sul valore aggiunto, ritiene che detto schema sia conforme alle norme di delega, rilevando, tuttavia, che, in generale, la revisione dei meccanismi di detrazione e dei regimi speciali incide su aspetti fondamentali del tributo e su discipline che, in alcuni settori economici, rivestono importanza fondamentale. In considerazione di ciò, l’attuazione delle norme delegate andrebbe graduata nel tempo e opportunamente valutata nei suoi riflessi economici. 

In particolare, il comma 2 dell’articolo dà attuazione al principio di delega contenuto nella lettera b) del comma 66 dell’articolo 3 della legge n. 662 del 1996, prevedendo la revisione della disciplina delle detrazioni d’imposta nell’intento di escludere il recupero dell’imposta assolta sugli acquisti allorquando questi ultimi vengono utilizzati per l’effettuazione di operazioni a valle non soggette all’imposta. Tuttavia, va osservato che l’estrema eterogeneità della categoria delle operazioni escluse, definite per lo più "in negativo", comporta la necessità di una certa ponderazione del momento in cui si rende rilevante questa categoria ai fini dei limiti alla detrazione.  

Inoltre, per gli acquisti parzialmente destinati ad operazioni non soggette, lo schema di decreto prevede che l’indetraibilità opera per la quota imputabile a tali utilizzazioni e l’ammontare indetraibile è determinato secondo criteri oggettivi, coerenti con la natura dei beni ed i servizi acquistati: per questi ultimi aspetti la norma contiene qualche genericità, e dovrà trovare precisazione in sede di normativa secondaria, anche perché i medesimi criteri di imputazione pro-quota troveranno applicazione ai fini del calcolo dell’imposta indetraibile relativa ai beni e servizi utilizzati parzialmente per fini privati o comunque estranei all’esercizio dell’impresa, arte e professione.

Il decreto legislativo in esame contempla un regime delle detrazioni più collegato all’effettuazione delle operazioni che alla loro registrazione. Pare opportuno che detto principio sia in concreto applicato nell’ambito delle norme che regolano l’annotazione delle operazioni attive e passive in modo da conservare, nel rispetto dei momenti dell’effettuazione delle operazioni una procedura di calcolo dell’imposta dovuta periodicamente o annualmente su base contabile. In relazione al predetto regime delle detrazioni e delle rettifiche alle detrazioni, si raccomanda l’aderenza alla VI° direttiva CEE.

con le seguenti osservazioni:

1) All’articolo 1, comma 1, occorrerebbe prevedere l’abrogazione dell’intera lettera e) del terzo comma dell’articolo 2 del DPR n. 633 del 1972, riformulando la lettera b) dello stesso terzo comma nel modo seguente: "b) le cessioni e i conferimenti in società ed altri enti, compresi i consorzi e le associazioni o altre organizzazioni, che hanno per oggetto aziende, compresi i complessi aziendali relativi a singoli rami di azienda";

2) All’articolo 1, comma 2, sub lett. b, dopo la lett. b) è opportuno aggiungere:

c) "le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate dai consorzi nei confronti delle imprese consorziate, a condizioni che queste ultime siano tenute, per regolamento, a corrispondere ai consorzi solo le spese di funzionamento dei medesimi".

3) A seguito della previsione contenuta nell’articolo 1, comma 2, lett. b), il Governo dovrebbe proporre un’estensione di tempi e condizioni per lo scioglimento delle c.d. società di comodo.

4) La formulazione del quinto comma dell’articolo 6 del DPR n. 633 del 1972, introdotto dalla lettera a) del comma 3 dell’articolo 1 dello schema di decreto appare poco felice, facendo riferimento alla nascita di un "obbligo di imposta" relativa alle operazioni attive che non trova collocazione alcuna nel sistema dell’IVA. Per superare tali inconvenienti si propone di utilizzare il termine "esigibilità" che, oltre ad essere più aderente al disposto della VI Direttiva, sarebbe compatibile con il fenomeno giuridico di compensazione tra IVA attiva e IVA passiva che avviene con la liquidazione dell’imposta dovuta.

5) Nel comma aggiunto dalla lettera b) del comma 3 dell’articolo 1 all’articolo 6 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, dopo le parole "enti pubblici territoriali," sono aggiunte le seguenti:

"ai loro consorzi per i quali si applicano le norme contabili dettate per gli enti locali, e dalle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura,"

6) Le stesse considerazioni richiamate nel punto precedente possono essere svolte con riferimento alla riformulazione dell’ultimo comma del citato articolo 6 del DPR n. 633 del 1972, operata dalla lettera b) del comma 3 dell’articolo 1 dello schema, laddove si parla di "imposta dovuta". Infine, il riferimento al quinto comma ("comma precedente") contenuto nella riformulazione dell’ultimo comma dell’articolo 6 dovrebbe più correttamente essere inteso come riferimento al quarto comma dello stesso articolo.

7) La norma contenuta nel comma 4 dell’articolo 1 dello schema di decreto in esame non fa menzione, come dovrebbe, del nuovo articolo 19-bis 1, nel quale sono state ricomprese, con integrazioni, le fattispecie di esclusione e riduzione della detrazione per alcuni beni e servizi.

8) L’articolo 1, comma 4, dello schema di decreto legislativo, dopo le parole "1972, n. 633," è necessario aggiungere le seguenti: "dopo il numero 13) è inserito il seguente: "13-bis) la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, numero 22, e".

9) Considerato che con l’articolo 1 comma 3 dello schema di decreto legislativo viene disciplinato il momento in cui sorge l’obbligo dell’imposta e che, come sopra precisato, appare più appropriato parlare di "momento di esigibilità dell’imposta", valuti il Governo se non ritenga opportuno modificare anche l’articolo 27, primo comma, del DPR 633/72 nel senso che, ai fini delle liquidazioni periodiche, occorra assumere l’imposta divenuta esigibile nel periodo stesso.

10) Nell’articolo 10 del Decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 deve essere abrogato il numero 27-ter).

Nella Tabella A, parte II, allegata al Decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 e successive modificazione il numero 41-bis) deve essere sostituito dal seguente:

"41-bis) prestazioni socio-sanitarie, educative, di assistenza domiciliari o ambulatoriali o in comunità o simili, in favore degli anziani e inabili adulti, di tossicodipendenti e malati di AIDS, degli handicappati psicofisici, dei minori, anche coinvolti in situazioni di disadattamento e di devianza, rese da organismi di diritto pubblico, da istituzioni sanitarie riconosciute che erogano assistenza pubblica previste dall’articolo 41 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, o da enti aventi finalità di assistenza sociale, nonché da cooperative e loro consorzi, sia direttamente che in esecuzione di contratti di appalto e di convenzioni in generale".

11) Nell’articolo 19 del Decreto del Presidente della Repubblica 22 ottobre 1972, n. 633, dopo il comma 2, va inserito il seguente:

"2-bis) Si considerano in ogni caso effettuate nell’ambito dell’attività istituzionale le cessioni di cui all’art. 2, secondo comma, n. 4 e le prestazioni di cui all’art. 3, terzo comma, qualora rese dagli enti pubblici territoriali e dai loro consorzi per i quali si applicano le norme contabili dettate degli enti locali".

12) Il quinto comma dell’articolo 19, come sostituito dall’articolo 2 dello schema di decreto legislativo, fa riferimento, ai fini dell’applicazione del prorata, alle "operazioni" che danno diritto a detrazione e ad "operazioni" esenti. Sarebbe più opportuno utilizzare la locuzione "attività che danno luogo ad operazioni che conferiscono il diritto alla detrazione e ad operazioni esenti". Ciò fa si che si proceda all’applicazione del prorata soltanto in presenza di operazioni riconducibili all’attività caratteristica del soggetto d’imposta.

Si evita così che debba applicare il prorata a chi svolge essenzialmente una attività soggetta ad IVA ed effettui sporadicamente operazioni esenti non rientranti nell’attività propria; analogo criterio vale per chi svolge una attività esente ed effettui sporadicamente operazioni soggette ad imposta. In tali casi, naturalmente, torna applicabile la detrazione secondo il criterio dell’utilizzazione.

13) "Il comma 1 dell’articolo 2 definisce il regime delle detrazioni.

Per effetto delle innovazioni introdotte, non essendo considerate cessioni di beni quelle soggette alla disciplina dei concorsi a premio di cui all’articolo 2 comma 3 lettera m), risulta indetraibile l’IVA sull’acquisto dei medesimi beni, con un conseguentemente aggravio fiscale per le imprese che svolgono tali operazioni, già soggette alla tassa sulle operazioni a premio. Se non si vuole abolire questa attività è opportuno stabilire invece che l’acquisto di beni destinati ad operazioni a premio e la loro successiva cessione nell’ambito delle stesse operazioni, sia considerato operazione imponibile ordinaria al fine di consentire la detraibilità IVA. Di conseguenza, occorre prevedere l’abrogazione della lettera m), comma 3, dell’articolo 2 del D.P.R. n. 633 del 1972.

14) Nell’articolo 19-ter) del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, l’ultimo periodo del terzo comma deve essere abrogato.

15) Per quanto concerne l’art. 5, (modifica al regime speciale per il settore agricolo) si rende necessaria l’elevazione dell’importo del volume d’affari per i soggetti esonerati a 20 milioni e per i soggetti sottoposti a regime speciale IVA a 40 milioni. Detta decisione, per la parte relativa ai soggetti esonerati, corrisponde peraltro al rispetto della volontà del Parlamento espressa nella conversione del D.L. n. 669 del 1996 e del D.L. n. 50 del 1997. La normativa contenuta nello schema di decreto legislativo appare infatti, così come configurata, applicare il regime ordinario IVA a tutti gli imprenditori agricoli, non potendosi considerare impresa, considerati gli attuali limiti di volume d’affari, né i soggetti esonerati, né quelli sottoposti a regime speciale entro i limiti di volume d’affari previsti dallo schema di decreto, esercitando, i primi, una attività meramente hobbistica, e rappresentando i secondi, dei produttori marginali appartenenti sostanzialmente a due fattispecie: produttori anziani la cui scomparsa determinerà la fine dell’azienda agricola; e lavoratori part-time, che esercitano un’attività marginale per integrare i loro redditi con entrate assai modeste. Se esistono fenomeni di splitting in base ai quali imprese di maggiori dimensioni frazionano le loro aziende per rientrare al di sotto della soglia di volume d’affari previsto per il regime speciale, tali pratiche elusive devono essere combattute, evitando le generalizzazioni che rischiano di colpire anche le figure di operatori assolutamente marginali.

16) Per quanto riguarda l’entrata in vigore del regime ordinario, sarebbe consigliabile graduare l’applicazione in due anni. Potrebbero essere ricomprese nel regime ordinario, fin dal 1998, le grandi imprese agricole, esercitate sia in forma individuale che in forma di società di capitali e di persone. Successivamente, potrebbero entrare nel regime ordinario le altre imprese, in relazione al loro volume d’affari, in modo da raggiungere al secondo anno, o meglio al terzo, l’estensione del regime ordinario a tutte le imprese che superino la soglia, possibilmente rideterminata, del volume d'affari previsto per tale regime.

17) Il sistema previsto per le cooperative, le cui operazioni rientrano nel regime speciale solo per la parte in cui vengano effettuate utilizzando prodotti conferiti da produttori agevolati, appare per certi aspetti macchinoso e andrebbe meglio chiarito nella sua applicazione.

18) Sempre con riferimento all’articolo 5 dello schema di decreto legislativo, che contiene una riformulazione dell’articolo 34 del DPR n. 633 del 1972, va rilevato che il richiamo operato, nel comma 1 dello stesso articolo 34, al secondo periodo del comma 6 del nuovo articolo 34 – che si riferisce ai produttori agricoli che nell’anno solare precedente hanno realizzato un volume di affari superiore a cinque ma non a venti milioni, costituito per almeno due terzi da cessioni di prodotti agricoli ed ittici compresi nella tabella A allegata al DPR n. 633 del 1972, ammessi al regime semplificato di adempimenti tributari – sembrerebbe circoscrivere l’applicazione del regime speciale IVA a tali soggetti, in contrasto con la chiara intenzione del legislatore delegato, emergente dalla stessa relazione di accompagnamento, di mantenere il regime speciale nei confronti degli organismi associativi, senza limiti di fatturato.

19) E’ opportuno portare a soluzione il problema delle aziende di lavorazione, commercializzazione e trasformazione di prodotti agricoli zootecnici e florovivaistici, che sono creditori strutturali d’IVA, senza essere esportatori abituali. L’adozione del regime IVA ordinario e la modifica del sistema delle detrazioni, accentuerà ancora di più una situazione già estremamente difficile che costringe le aziende ad indebitarsi per finanziare l’erario. Dal momento che si tratta di creditori strutturali non potrà avvenire, almeno fino al 2001, alcuna compensazione che, anche con l’entrata in vigore del decreto legislativo relativo alla semplificazione degli adempimenti non potrà risolvere adeguatamente il problema, per l’entità dei crediti d’imposta.

20) Con l’articolo 7 viene introdotta nell’articolo 74, quinto comma, del DPR n. 633/72, riguardante il regime IVA spettacoli, una disposizione secondo cui vengono assoggettate al regime speciale IVA anche operazioni non soggette ad imposta sugli spettacoli. Tale disposizione pare diretta a legittimare a posteriori un analogo orientamento ministeriale, ma sembra contrario sia allo spirito restrittivo della delega, sia alla ratio del regime speciale che presuppone l’effettivo assoggettamento delle operazioni all’imposta sugli spettacoli.

Le modifiche introdotte dall’articolo 7 anziché ridurre lo scostamento tra regime ordinario e regime forfettario rischiano di accentuarlo.

Inoltre l’adozione di una unica misura di detrazione forfettizzata (in origine due terzi IVA introitata che si propone di ridurre al 50%) è influenzata dalla coesistenza all’interno dello spettacolo di attività "ricche" ed attività "povere" come il ballo. La coesistenza di due imposte analoghe sulle stesse attività (IVA e imposta sugli spettacoli) va armonizzata con La Commissione ritiene che debba essere adottato il provvedimento di cui all’articolo 7 solo dopo che sul piano dell’elaborazione sia stata definita una impostazione innovativa di detto problema".

L’abbattimento dell’imposta spettacolo può essere la leva di un disegno che incentivi l’occupazione nel settore e l’emersione di attività "sommerse", una volta accoppiata con una definizione sotto il profilo normativo e previdenziale delle figure professionali implicate, soprattutto nel settore dell’intrattenimento: sono in corso iniziative legislative, alcune di fonte governativa, nelle quali l’aliquota e il regime IVA possono essere alternativamente o il fattore di recupero del gettito ora assicurato dall’imposta spettacolo o, all’opposto, fattore di rafforzamento degli incentivi occupazionali attribuiti alla graduazione dell’imposta spettacolo".

21) Con riferimento alle disposizioni dell’articolo 8, appare opportuna l’estensione dell’applicazione dell’IVA monofase anche ad un’altra fattispecie per la quale si sono manifestate le medesime esigenze di semplificazione degli adempimenti formali in materia di fatturazione e di emissione di scontrini e ricevute fiscali della vendita al pubblico di documenti di sosta (ora ricompresi secondo la proposta nell’art. 74, primo comma DPR n. 633/72), ma che non è considerata dallo schema di decreto. Ci si riferisce alla vendita al pubblico delle carte telefoniche prepagate per telefoni cellulari, che si andrebbe ad aggiungere alla già prevista applicazione dell’IVA monofase alla vendita delle carte telefoniche ordinarie (art. 74, primo comma, lett. d).

La nuova norma potrebbe essere formulata nel modo seguente: "lett. d). Per le prestazioni dei gestori dei posti telefonici pubblici, telefoni a disposizione del pubblico e cabine telefoniche stradali, nonché per le operazioni, da chiunque effettuate, di vendita al pubblico, distribuzione, abilitazione, riabilitazione e simili aventi ad oggetto gettoni, schede magnetiche, carte prepagate e ogni altro mezzo predisposto dalla tecnica per legittimare o consentire la funzione di servizi di telecomunicazione fissa o mobile e di telematica, dal titolare della concessione o autorizzazione all’esercizio del servizio, sulla base del corrispettivo dovuto dall’utente secondo le tariffe vigenti al consumo".

22) In merito al regime speciale concernente le Agenzie viaggi (articolo 9 schema decreto legislativo) la Commissione ritiene che i costi relativi alle provvigioni pagate dall’organizzazione dei viaggi ad intermediari non vadano dedotti ai fini delle determinazioni della base imponibile. Ciò in quanto le spese di cui trattasi non sono afferenti a "servizi effettuati da terzi a diretto vantaggio dei viaggiatori". Va, naturalmente, detratta la relativa imposta assolta per rivalsa, ai sensi dell’articolo 19 del DPR n. 633/72.

23) Sempre relativamente al regime in questione, la Commissione ritiene che insorgano oggettive difficoltà amministrative dalla previsione che il pagamento parziale del corrispettivo tramite gli intermediari obblighi l’organizzatore del viaggio alla emissione della fattura (art. 9, comma 7 del testo). Valuti il Governo l’opportunità che venga mantenuta l’attuale disciplina (art. 1, comma 4, del DM 6 gennaio 1980) che fissa il momento impositivo, e quindi l’emissione della fattura, all’atto del pagamento dell’intero corrispettivo e comunque non oltre la data di inizio del viaggio a soggiorno.

24) Sempre all’articolo 9 relativo alle agenzie di viaggio e turismo, si ritiene indispensabile un adeguato intervento di semplificazione relativo alle prestazioni di intermediazioni per le quali sono dovute provvigioni, sia in relazione alla loro contabilizzazione agli effetti dell’imposta, sia alla emissione di fattura riepilogativa delle provvigioni corrisposte agli intermediari".

25) Va corretto inoltre il comma 5 dell’art. 9, poiché risulta incomprensibile il significato di "in nome e per conto proprio", relativo alle prestazioni rese dalle agenzie di viaggio e turismo in riferimento a pacchetti turistici organizzati da altri soggetti.

La corretta formulazione sembra essere "in nome proprio".

26) La disposizione contenuta nell’art. 10 dello schema di decreto non sembra andare nella direzione di una semplificazione, snellimento dell’attività dell’amministrazione finanziaria e certezza nei rapporti con il contribuente.

In ogni caso all’art. 57, comma 1, del D.P.R. n. 633 del 1972, come modificato dal medesimo articolo 10, dopo le parole: "un periodo superiore a 15 giorni" andrebbero aggiunte le seguenti: "tenendo conto della sospensione dei termini di cui alla legge 7 ottobre 1969 n. 742".