Commissione Parlamentare Consultiva
in materia di riforma fiscale

1/ Ivi incluse le imprese e società individuali.

Dai suoi incontri con vari funzionari statali, la delegazione ha appreso che uno dei motivi addotti per spiegare l’alto livello di mancata osservanza degli obblighi fiscali è che in Italia il settore della piccola e media industria - che è difficile da tassare - è molto esteso. Secondo detti funzionari, la grande frammentazione della struttura occupazionale, con circa il 29% dei lavoratori rientrante nella categoria degli autonomi(4) e il più alto numero di aziende dell’UE senza personalità giuridica, accresce la possibilità di dichiarare un reddito inferiore a quello reale. Tuttavia, altri funzionari hanno indicato che la ragione alla base della probabile vastità del settore connesso alle imprese individuali e alle piccole aziende, risiede nel fatto che le aziende più grandi, aventi un reddito più elevato e livelli di fatturato maggiori, intenzionalmente si dichiarano appartenenti alla categoria delle piccole aziende, al fine di ridurre o evadere i loro obblighi fiscali. Sono diffuse anche le attività clandestine(5).

Di fronte a tale situazione, il governo ha introdotto nel sistema fiscale una serie di riforme volte a snellire l’Amministrazione Finanziaria e a facilitare l’adempimento fiscale. Sono anche in corso alcune iniziative miranti al miglioramento dell’efficienza dell’Amministrazione Finanziaria. Esse hanno alla loro base alcune leggi in materia fiscale che hanno fornito il quadro giuridico per una riforma radicale di struttura, sistemi e procedure dell’Amministrazione Finanziaria.

Uno dei motivi per il tradizionalmente scarso rispetto degli obblighi fiscali, cui si è fatto cenno in precedenza, è stato l’aumento per legge delle aliquote d’imposta e del numero delle imposte e tributi. Sebbene recentemente ridotto nel tentativo di rendere più agile il sistema, il numero delle imposte e tributi in vigore è ancora eccessivo. A sua volta, questa proliferazione di oneri (formati da un gran numero di aliquote che sono applicate alla stessa base imponibile) ha condotto a una grave frammentazione delle responsabilità e alla dispersione delle risorse all’interno dell’Amministrazione, nonché ad alti costi di riscossione. Meno del 12% delle ore lavorative totali attualmente impiegate nell’Amministrazione è dedicato ad attività connesse all’IVA, rispetto all’oltre 19% destinato alla gestione delle varie tasse e imposte di registro (vedasi Tavola 3), dove si riflette principalmente la proliferazione di tributi menzionata in precedenza. Molti di questi tributi sono riscossi per conto delle altre amministrazioni, incluse le autonomie locali.

Tavola 3. Ministero delle Finanze: ripartizione del personale
per categoria di tributo (1996)
(in percentuale)

Fonte: dati forniti dal Ministero delle Finanze
^1/ Servizi Generali, Lotterie ed altre attività legate all’amministrazione del patrimonio.

Inoltre, fra le varie regioni italiane c’è un visibile squilibrio nell’allocazione e produttività del personale dell’Amministrazione Finanziaria. Mentre il numero del personale dell’Amministrazione è piuttosto equamente distribuito tra le regioni settentrionali, centrali e meridionali, la riscossione nelle regioni centrali e settentrionali, intesa come percentuale della riscossione complessiva del Paese, è di gran lunga superiore a quella delle regioni meridionali (vedasi Tavola 4).

Tavola 4. Ripartizione della riscossione e del personale (1996)

Fonte: dati forniti dal Ministero delle Finanze
^1/ IVA, IRPEF, IRPEG, ILOR e Dazi doganali (in migliaia di miliardi di Lire)
^2/ In migliaia.
^3/ In miliardi di Lire.

A partire dal 1991 si sono fatti importanti passi avanti, nel senso di migliorare l’efficacia dell’imposizione fiscale, semplificare le procedure e ridurre l’enorme arretrato di cause pendenti davanti alle commissioni tributarie. Si è cominciato nel 1991 con una parziale revisione della procedura per i ricorsi, al fine di diminuire il numero dei casi pendenti, con la riduzione dei gradi di ricorso da tre a due. Allo stesso tempo, la perdita del ricorso per i contribuenti è diventata ben più onerosa. Speciali centri di assistenza (i cosiddetti CAAF), gestiti da organismi privati e creati per aiutare i lavoratori dipendenti e gli autonomi nel compilare le rispettive dichiarazioni annuali, nonché l’introduzione di un nuovo tipo di dichiarazione dei redditi (il Modello 730), hanno ridotto l’onere amministrativo imposto ai contribuenti, dal precedente sistema, per la presentazione della dichiarazione individuale. La complessità del Modello di dichiarazione dei redditi chiamato "740" è stata ridotta mediante un notevole sfoltimento del numero di pagine, mentre certe categorie di lavoratori sono state esentate dalla presentazione della dichiarazione dei redditi. Al fine di conferire ai funzionari tributari l’autorità necessaria per comporre le controversie con i contribuenti attraverso i canali amministrativi - o prima che i contribuenti adiscano le vie legali (accertamento con adesione) o dopo che è stato presentato il ricorso (conciliazione giudiziale) -, si è introdotto un programma di conciliazione. Una nuova e più funzionale impostazione dell’Amministrazione Finanziaria, che rompesse con l’inefficiente sistema "tassa-per-tassa", ha condotto al varo - a partire da luglio 1997 – degli uffici unici delle imposte che si occupano sia di imposte dirette e IVA, sia delle attività tradizionalmente espletate dagli uffici del registro nel Dipartimento delle Entrate. Si sono raccolti dati di settore dettagliati - relativi al fatturato (entrate lorde) ed altri indicatori economici e finanziari - che sono in fase di elaborazione, al fine di fornire ai funzionari tributari coefficienti quantitativi che possano orientare le attività di accertamento del debito d’imposta dei lavoratori autonomi. Lo scopo principale degli studi di settore è di migliorare l’adempimento fiscale dei piccoli e medi contribuenti e garantire una più ampia trasparenza nelle attività di verifica e controllo sia per i contribuenti sia per i funzionari dell’amministrazione finanziaria. Gli studi costituiranno uno strumento utile per l’ampliamento della base imponibile.

Le linee-guida indicate dal Ministro auspicano procedure di accertamento più mirate, concentrando così le risorse su obiettivi ben definiti, abbandonando la tradizionale preoccupazione per l’adempimento formale che ha prevalso fino ad oggi nell’Amministrazione fiscale. Agli uffici periferici che esaminano i verbali della Guardia di Finanza, viene anche richiesta una loro valutazione più attenta per evitare il contenzioso dovuto ad accertamenti errati.

Si è ottenuta una semplificazione del sistema fiscale sostituendo sette diversi tributi in capo ad aziende e lavoratori(6) con una imposta sul valore aggiunto degli imprenditori (IRAP). Ci si attende inoltre che il completo trasferimento alle regioni delle entrate dovute alla nuova imposta accresca il loro grado di responsabilità fiscale.

Nella prima metà del 1998 sono stati realizzati vari progetti volti alla semplificazione degli obblighi fiscali ed a fornire un’informazione più tempestiva all’amministrazione concernente i pagamenti e le dichiarazioni. Essi includono una serie impressionante di misure come l’unificazione di circa 60 scadenze di pagamento in 15 (con un unico documento di versamento per le imposte principali) ed un modello unico di dichiarazione per le persone fisiche registrate ai fini IVA, che include imposte sui redditi, informazioni sugli emolumenti pagati agli impiegati e l’IRAP.

La semplificazione ottenuta sinora delle disposizioni di pagamento e presentazione della dichiarazione ha avuto come risultato anche una riduzione dei costi di adempimento e dovrebbe aiutare a migliorare il rapporto tra contribuente ed amministrazione finanziaria(7). Ulteriori progressi in questa direzione dipendono dagli sforzi continui volti alla semplificazione del sistema fiscale. A questo proposito la sostituzione di 7 imposte con la nuova IRAP è stata certamente un passo importante nella giusta direzione. Tuttavia, vi è ancora spazio per l’ulteriore riduzione del numero delle imposte, diritti e oneri. Inoltre, la persistenza di un gran numero di incentivi ed esenzioni complica l’applicazione e l’adempimento fiscale e lascia spazio ad interpretazioni e possibili abusi.

Di recente sono state intraprese alcune azioni positive per rendere agile la struttura del Ministero delle Finanze in modo da concentrarne l’attività sulla sua funzione principale: formulare una politica fiscale e gestire il sistema fiscale - tra cui la prevista autonomia dal Ministero dei Dipartimenti competenti per l’Amministrazione dei Monopoli di Stato (sale, tabacchi).

Tuttavia, si assiste ancora ad una notevole frammentazione delle responsabilità relative alle funzioni fondamentali dell’Amministrazione Finanziaria. Il personale dei tre maggiori Dipartimenti del Ministero - Dipartimento delle Entrate, Dipartimento delle Dogane e Dipartimento del Territorio - è responsabile della riscossione tributaria, di parte dell’attività applicativa e di parte dell’attività di accertamento. Il personale della Guardia di Finanza esegue la maggior parte delle verifiche fiscali e quasi la metà degli altri controlli collegati alla fiscalità.

Dal punto di vista di un osservatore esterno, lo stesso processo di riscossione delle imposte è estremamente frazionato tra molti e diversi soggetti - SOGEI, centri di servizio, banche, uffici postali e concessionari di riscossione. Tale frazionamento rappresenta uno dei maggiori ostacoli per i funzionari del Ministero delle Finanze e per i quadri dirigenti dell’amministrazione finanziaria che cercano di snellire e semplificare il sistema di riscossione delle imposte al fine di fornire un servizio migliore ai contribuenti e ridurre i livelli di non assolvimento degli obblighi fiscali. Attualmente, la frammentazione organizzativa in relazione alle responsabilità dell’amministrazione finanziaria richiede un ingente sforzo di controllo per garantire un minimo di coordinamento. Un esempio di tale sforzo consiste nella quantità di tempo e forza-lavoro impiegate per stabilire tipologie, tempi e modalità per lo sviluppo da parte della SOGEI dei propri prodotti destinati ai differenti uffici dell’amministrazione finanziaria - processo questo che non sembra funzionare in maniera molto efficiente.

Si è tentato di migliorare il coordinamento tra le diverse strutture del Ministero delle Finanze, per esempio, riducendo il numero delle Direzioni Generali da 11 a 4 ed istituendo il Segretariato Generale nel 1991, ma il lavoro di coordinamento di un numero così elevato di uffici ed un numero considerevole di addetti non è facile. In considerazione dei tentativi ambiziosi che il Ministero sta intraprendendo attualmente per riformare il sistema di riscossione delle imposte, il lavoro di coordinamento interdipartimentale necessita di ulteriori miglioramenti.

Nel periodo dal 1991 al 1993 si è iniziato ad attuare il riordino del Dipartimento delle Entrate per funzioni invece che per tipologia delle imposte. Undici nuovi uffici unici periferici (IVA, Imposte sul Reddito e Registro) sono stati istituiti a partire dal luglio 1997 ed altri 23 sono stati creati fino a luglio 1998. L’obiettivo del programma è l’istituzione di 422 uffici unici a livello nazionale e di 86 uffici di servizio al contribuente entro i prossimi due o tre anni. L’unificazione degli uffici, attualmente strutturati per tipologia di imposta, richiederà un’attenta valutazione dell’organico e dell’allocazione del personale da assegnare alle varie funzioni. Il Dipartimento delle Dogane prevede anche di creare uffici unici che includano la gestione dei dazi doganali e delle accise.

Oltre alla suddetta unificazione degli uffici, ora organizzati per tipologia di imposte, sono entrati in vigore a partire dal 1° gennaio 1998 altre modifiche, quali il trasferimento di tutti i servizi di cassa dagli uffici unici e periferici alle banche ed agli uffici postali.

Un ulteriore cambiamento organizzativo importante, introdotto nel 1993, è stata l’istituzione degli uffici regionali. Il loro ruolo è di supervisione delle operazioni degli uffici periferici sotto la loro giurisdizione e, più recentemente, di espletare le verifiche sui maggiori contribuenti a livello regionale. L’attività di verifica sui maggiori contribuenti è una funzione assegnata agli uffici regionali in molti Paesi.

Oltre all’unificazione degli uffici periferici, sono stati istituite all’interno del Ministero due altre unità per migliorare il controllo, la pianificazione e la gestione dell’amministrazione finanziaria: il SECIT ed il SINCO. Nel 1980 è stato istituito il SECIT, un nucleo speciale di verificatori ed ispettori. Nel 1993 è stato costituito il SINCO, un unità responsabile per il controllo interno, la pianificazione delle strategie e la valutazione delle attività operative e del personale.

La costituzione del SINCO con funzioni di coordinamento della pianificazione dei programmi annuali dell’amministrazione finanziaria e di valutazione delle attività e del personale rappresenta indubbiamente un’iniziativa positiva. Tuttavia, nella maggior parte delle altre amministrazioni finanziarie, tali funzioni fanno parte della struttura dell’amministrazione stessa, e sono stati tradizionalmente suddivise in: (1) controllo interno: sorvegliare l’espletamento da parte del personale dell’amministrazione finanziaria delle proprie funzioni in base a linee guida e procedure standardizzate (per es., effettuare verifiche per periodi più recenti, assicurare la risoluzione dei ricorsi per via amministrativa, ecc.); (2) pianificazione e valutazione delle strategie: formulare piani operativi annuali e valutarne i risultati; e (3) controllo costante dell’etica professionale del personale. Tale attività di controllo non si basa esclusivamente sull’indagine di singoli episodi di cattiva condotta che vengano riferiti, ma piuttosto su una supervisione globale e sistematica della condotta dei funzionari tributari e della loro situazione finanziaria, compresa una dichiarazione periodica dello stato patrimoniale al fine di individuarne eventuali irregolarità(8).

Una problematica di rilievo nell’ambito della struttura organizzativa del Ministero delle Finanze è costituita dalla struttura e ubicazione dell’ufficio per la politica tributaria. Attualmente, analisi e studi di politica fiscale vengono svolti da due diversi nuclei: il primo è un gruppo ristretto di consiglieri esperti del Ministro; il secondo è l’Ufficio per l’elaborazione di studi di politica tributaria e di analisi fiscale facente parte del Segretariato Generale, con uno staff di circa 45 persone. Molti funzionari hanno rilevato che tale ufficio, pur svolgendo alcune analisi quantitative sulla riscossione fiscale ed argomenti ad essa relativi, non dispone di strumenti per compiere analisi complesse in materia di politica tributaria. Al contempo, il più ristretto gruppo per le analisi di politica fiscale, che sta svolgendo attualmente la maggior parte del lavoro in materia di politica fiscale, è sottodimensionato. Inoltre, desta qualche preoccupazione il fatto che l’organico del gruppo sia precario e soggetto a modifiche ad ogni cambiamento ministeriale. Per questa ragione, si sta esaminando la possibilità di istituire un’unità più grande e stabile, o all’interno o all’esterno del Ministero delle Finanze, che sia in grado di offrire condizioni di lavoro più vantaggiose al potenziale staff.

Quale che sia il modello scelto per compiere analisi di politica tributaria, è d’uopo segnalare che nella maggior parte dei Paesi, detta analisi, che costituisce una delle funzioni principali dei Ministeri delle Finanze, viene eseguita da personale del Ministero stesso, costituito in molti casi da professionisti, inclusi economisti e avvocati, del Ministero. Inoltre, l’ufficio di politica tributaria normalmente non è ubicato all’interno dell’amministrazione finanziaria, che è responsabile dell’attuazione delle leggi tributarie, ma in un’unità separata che risponde direttamente al Ministro delle Finanze.

• Una delle priorità assolute della riforma per quanto concerne la struttura dell’amministrazione finanziaria è quella di consolidare il programma in corso ai fini dell’istituzione di 422 uffici unici periferici nell’ambito del Dipartimento delle Entrate. Tale sforzo richiederà una grossa mole di lavoro in termini di riallocazione del personale, acquisizione di edifici e materiali ed adattamento delle procedure interne degli uffici in modo che i nuovi uffici possano operare senza intoppi e secondo strutture e funzioni uniformi. Inoltre, sarà necessario uno sforzo notevole per riprogettare i sistemi informatici al fine di renderli atti a sostenere questa unificazione - in modo tale che gli uffici tributari possano controllare la posizione di un contribuente in maniera integrata, e non soltanto per imposta.
• Definire più chiaramente il ruolo degli uffici regionali nell’ambito della struttura del Dipartimento delle Entrate, che dovrebbe comprendere: il ruolo di coordinamento degli uffici regionali tra il livello degli uffici periferici e quelli centrali, i requisiti per la banca dati regionale, ed i controlli dei grandi contribuenti.
• In base ai programmi di unificazione delle dichiarazioni dei redditi e di introduzione della trasmissione telematica, definire il ruolo dei Centri di Servizio.
• Operare una distinzione tra funzioni di controllo interno e di pianificazione. Per quanto concerne la supervisione del personale introdurre programmi per il controllo sistematico della condotta morale dei funzionari tributari, che comprenda relazioni periodiche sul loro stato patrimoniale.
• Migliorare il coordinamento tra il Dipartimento delle Entrate e quello delle Dogane, e tra entrambi questi dipartimenti e la Guardia di Finanza.
• Istituire un ufficio per la politica tributaria nel Ministero delle Finanze, sotto la vigilanza diretta del Ministro e con un organico adeguato, composto da economisti qualificati ed analisti di politica tributaria.
• Avendo proceduto con i programmi intesi a sollevare il Ministero delle Finanze dalla responsabilità della gestione dei monopoli di stato, considerare una tale operazione anche per la gestione delle lotterie nazionali.

Negli ultimi tempi in Italia si è manifestato un interesse crescente per l’istituzione di un’agenzia indipendente per l’amministrazione finanziaria. Tale interesse coincide con la tendenza generalizzata in molti Paesi a perseguire una maggiore autonomia dell’amministrazione finanziaria come sistema per facilitare il cambiamento.

Le riforme in corso dell’amministrazione finanziaria hanno portato alla luce la misura in cui le disposizioni esistenti in materia di personale, bilancio e gestione delle risorse fisiche rappresentino una barriera seria al miglioramento dell’efficacia dell’amministrazione finanziaria. Per esempio, il fatto che può essere necessario un periodo di tempo da 6 mesi a 3 anni per acquistare un edificio dimostra le difficoltà a cui i quadri direttivi devono far fronte per unificare gli uffici periferici del Dipartimento delle Entrate. Le promozioni del personale non dipendono dal rendimento professionale dei candidati e dalla preparazione ad affrontare compiti specifici, quanto piuttosto dalla conformità a requisiti formali e superamento di pubblici concorsi che possono non essere in relazione con le caratteristiche del lavoro da espletare. Sfortunatamente, abbondano esempi di questo tipo.

Esistono generalmente due motivazioni fondamentali che hanno indotto vari Paesi a costituire un’agenzia autonoma per il Fisco. La prima è stata quella di fornire maggiore autonomia operativa all’amministrazione finanziaria per una gestione più flessibile delle risorse umane e materiali. La seconda è di isolare, per quanto possibile, l’attività quotidiana dell’amministrazione finanziaria da interferenze esterne (autonomia gerarchica).

Dai colloqui della Delegazione con funzionari tributari e rappresentanti del commercio e dei sindacati è emerso che la prima ragione costituirebbe la motivazione principale dell’interesse nell’istituzione di un’amministrazione autonoma per il Fisco in Italia. La Delegazione è stata messa al corrente anche della seconda motivazione, sebbene questa sembrerebbe rivestire un ruolo secondario.

Sono in discussione numerosi modelli possibili di riforma organizzativa. La spinta dietro queste proposte è di creare una chiara separazione tra le funzioni amministrative e di politica fiscale. Ciò implicherebbe un cambiamento nella relazione tra l’effettiva gestione delle imposte ed il Ministero delle Finanze, il che rappresenta una rottura con il modello ministeriale esistente. Relativamente alle specifiche della proposta, un modello considerato è creare un’agenzia per il Dipartimento delle Entrate ed il Dipartimento delle Dogane ed un’agenzia separata che contenga il Dipartimento del Territorio. Un altro modello sarebbe creare tre agenzie separate, una per ogni dipartimento menzionato in precedenza. Nel considerare queste alternative, la delegazione suggerirebbe che le autorità guardassero all’esperienza acquisita da altri Paesi, inclusi Canada e Spagna che hanno unificato il Dipartimento delle Dogane ed il Dipartimento delle Entrate. Oltre ai vantaggi che tale unificazione può comportare in termini di procedure uniche di riscossione, verifica e controllo, essa potrebbe avere come risultato un utilizzo più efficiente delle risorse di questi Dipartimenti. Un invito alla prudenza sembra qui appropriato, in quanto l’esperienza dei Paesi citati indica che per essere efficace, una tale fusione richiede un’attenta pianificazione ed una tempistica realistica per la sua attuazione. La creazione di un gruppo di lavoro a tempo pieno è stato utile alla progettazione e realizzazione di riforme con ottimi risultati.

Nel caso che il modello delle tre separate e autonome agenzie venga adottato, sarebbe essenziale che ciò sia portato avanti in modo tale da assicurare un coordinamento adeguato tra i tre organismi relativamente alla pianificazione e gestione delle loro attività operative. Di nuovo, la tendenza è internazionalmente verso un coordinamento molto più forte tra le attività operative delle settori della previdenza sociale, Entrate e Dogane ai fini del miglioramento dei servizi forniti ai contribuenti ed all’aumento dei livelli di adempimento fiscale. In ogni caso, dovrebbe essere perseguito uno stretto coordinamento delle attività operative legate alla gestione delle imposte con la Guardia di Finanza.

Un aspetto importante delle riforme organizzative materia di discussione è la maniera di garantire che l’amministrazione finanziaria sia autonoma ma anche responsabile della sua prestazione verso il governo e verso i contribuenti. Un’opzione analizzata e che è stata utilizzata con successo in altri paesi è quella di fissare un contratto di prestazione tra il Ministero delle Finanze e l’agenzia, che specificherebbe gli obiettivi da raggiungere da parte dell’amministrazione finanziaria in settori specifici come il trattamento delle dichiarazioni, i servizi al contribuente, la verifica, l’applicazione della legge fiscale. La delegazione sostiene fortemente tali sforzi tesi a fissare obiettivi di prestazione concreti e misurabili per assicurarsi che l’amministrazione finanziaria stia continuamente migliorando l’efficacia delle sue attività operative.

Nello stesso modo, la delegazione vorrebbe enfatizzare l’importanza di effettuare controlli adeguati sulle attività operative della nuova organizzazione ed sul comportamento etico dei funzionari tributari. Se alla nuova organizzazione deve essere assegnato un più alto grado di autonomia finanziaria, gestionale ed operativa , è importante garantire che vi sia un’adeguata supervisione di questa agenzia in maniera tale da scoraggiare l’abuso di facoltà e comportamento non etico da parte dei funzionari tributari.

La delegazione desidererebbe sottolineare che i grandi programmi di riforma organizzativa richiedono del tempo e bisogna fare attenzione che vi sia continuità nelle operazioni in corso dell’amministrazione fiscale. Nel caso del Dipartimento delle Entrate, per esempio, sono in corso molti e ambiziosi programmi di riforma, inclusa l’unificazione degli uffici periferici, l’introduzione della presentazione elettronica, l’unificazione delle dichiarazioni e dei sistemi di versamento, la riforma del sistema di riscossione attraverso le banche e l’introduzione di un regime speciale per i piccoli contribuenti – che richiedono l’attenzione piena dell’alto quadro direttivo dell’amministrazione finanziaria. Perché queste azioni continuino efficacemente ad essere portate avanti insieme alla progettazione della futura riforma organizzativa, la delegazione consiglia che sia costituito urgentemente un gruppo di lavoro a tempo pieno che si occupi di quest’ultimo compito. In questo contesto, vale la pena puntualizzare che in diverse amministrazioni finanziarie che hanno intrapreso sforzi di riforme ambiziose, è stata sfruttata l’opportunità di creare una unità di gestione del cambiamento.

Nei seguenti paragrafi sono forniti esempi di Paesi OCSE selezionati nei quali sono stati presi in considerazione provvedimenti atti ad istituire un’agenzia autonoma per il fisco o nei quali tale agenzia sia già stata costituita. A seguito del grande riordino organizzativo del 1993 con il quale i Dipartimenti delle Entrate, delle Dogane e delle Accise sono stati unificati, in Canada si sta prendendo in considerazione la possibilità di creare un’agenzia indipendente per la riscossione del gettito che preleverebbe le imposte federali offrendo inoltre i propri servizi ai governi provinciali. Nel 1991, in Spagna è stata creata una nuova agenzia fiscale autonoma, l’Agenzia statale di amministrazione finanziaria (AEAT). L’AEAT, che ha iniziato ad operare dal 1992, dispone di ampia autonomia in tutti i settori operativi ed è responsabile dell’amministrazione di tutti i tributi, compresi i dazi doganali. Sebbene l’Internal Revenue Service statunitense faccia parte del Ministero del Tesoro, esso gode di notevole autonomia gerarchica. Tuttavia, un recente studio annuale sull’IRS da parte di una Commissione nazionale con a capo un senatore ed un membro della Camera dei Deputati statunitensi, ha avviato un dibattito sulla necessità di cambiare la struttura e la gestione dell’IRS e di ridefinire e consolidare la responsabilità congressuale per il suo controllo. La relazione e il vaglio del funzionamento e del ruolo dell’agenzia hanno portato alla Legge di Riforma e di Ristrutturazione dell’IRS del 1998. Un obiettivo principale dello sforzo di ristrutturazione dell’IRS è di incrementare l’importanza del servizio al cliente e di ampliare i diritti dei contribuenti.. Conformandosi ad un modello organizzativo che è attualmente usato da diverse amministrazioni finanziarie moderne, la proposta è di riorganizzare l’IRS secondo le linee guide di una organizzazione basata sul cliente (per es. persone giuridiche, persone fisiche e lavoratori dipendenti). Un altro aspetto delle proposte innovazioni organizzative è la creazione di un collegio che si occupi del controllo dell’IRS, il quale comprenda anche rappresentanti del settore privato. Nel 1995, il Messico si è mosso verso l’istituzione di un nuovo servizio dell’Amministrazione Finanziaria (SAT), un organismo semi-indipendente che amministra le imposte nazionali e doganali. Il SAT opera sotto la guida di un collegio fiscale che è presieduto dal Ministro delle Finanze ed include rappresentanti del Ministero delle Finanze, il presidente del SAT ed i rappresentanti delle unità operative del SAT. Il SAT ha aumentato l’autonomia operativa, particolarmente riguardo la sua gestione, bilancio e gli aspetti tecnici delle sue attività operative, ma ha ampiamente mantenuto il suo mandato istituzionale ed è organizzativamente sotto il Ministero delle Finanze.

L’autonomia dell’amministrazione finanziaria è un obiettivo ovunque perseguito. In molti Paesi l’autonomia è vista come una maniera di affrancare l’amministrazione finanziaria dalle limitazioni di regolamenti troppo restrittivi del personale e di una pubblica amministrazione con pochi mezzi finanziari. Tuttavia, l’autonomia concessa ad un’amministrazione finanziaria non ne migliorerebbe di per se stessa la prestazione, a meno che essa non venga affiancata da una semplificazione del sistema fiscale, oltre che da miglioramenti dei sistemi e delle procedure dell’amministrazione stessa. L’autonomia in sé non risolve i problemi di un’amministrazione finanziaria debole; in realtà, essa può generare alcuni nuovi problemi se: (1) la struttura di base e le procedure non sono adeguate; (2) il passaggio all’autonomia non è accompagnato da opportune disposizioni che assicurino che la nuova amministrazione autonoma debba rispondere della propria prestazione; e (3) le politiche del personale, tra cui assunzioni, promozioni e licenziamenti, non sono flessibili e non sono determinate in base alla competenza.

In Canada, dopo un anno di approfondite ricerche, analisi e consultazioni, e successivamente al completamento dell’unificazione del Dipartimento delle Entrate e delle Dogane all’inizio degli anni ‘90, si sta prendendo in considerazione il passaggio ad una agenzia per l’amministrazione della legislazione fiscale canadese, basata sul principio della libera concorrenza. Nel caso della Nuova Zelanda, al Dipartimento delle Dogane ed al Dipartimento delle Entrate sono stati concessi l’autonomia di gestione delle proprie risorse in cambio dell’impegno a soddisfare criteri di prestazione altamente specifici (per es., numero di ore per la lavorazione di una dichiarazione doganale o dei redditi). Un contratto formale tra il Ministro delle Entrate ed il Direttore Generale del Dipartimento delle Entrate, incaricato delle attività operative legate all’imposizione diretta e dogane, precisa le aspettative del Governo. Pertanto, appare chiaro che, in cambio di un grado elevato di autonomia operativa, nell’ambito della struttura della Pubblica Amministrazione, devono essere soddisfatte specifiche attese di prestazione.

La scelta del livello di autonomia gerarchica e del grado di indipendenza dal Ministero delle Finanze sarà condizionata dai risultati pratici nel contesto politico precipuo di ciascun Paese. Tuttavia, si potrebbe obiettare che l’indipendenza completa dal Ministero delle Finanze può non essere auspicabile in quanto essa porta inevitabilmente a conflitti in termini di divisione delle responsabilità e autorità nel campo della politica fiscale, oltre che del grado di controllo ai livelli più alti della gerarchia dell’amministrazione.

E’ appena il caso di menzionare che il processo di ricerca del modello organizzativo maggiormente idoneo per l’amministrazione finanziaria è un processo evolutivo. Raramente un Paese perviene ad un modello organizzativo che resta immutato per decenni; piuttosto, il rapporto dell’amministrazione fiscale con il Ministero delle Finanze e con altri soggetti del settore pubblico necessiterà di adattamento secondo i cambiamenti del Governo, dell’economia e delle esigenze di mobilizzazione delle entrate.

In Italia, una delle maggiori difficoltà nel valutare la possibilità di costituire un’agenzia autonoma per il Fisco sarebbe rappresentata dal ruolo dei molteplici organismi che attualmente svolgono le funzioni dell’amministrazione finanziaria al di fuori del Dipartimento delle Entrate, quali la SOGEI e la Guardia di Finanza. Si dovrebbero prendere difficili decisioni concernenti i rapporti futuri tra i Dipartimenti delle Entrate e delle Dogane ed i predetti organismi.

Tra le opzioni per arrivare alla creazione di un’agenzia autonoma per il Fisco, riferite alla delegazione, vi erano: 1. Un’azione drastica per costituire l’agenzia - il cd approccio "big bang" e 2. un approccio a fasi attraverso cui le singole funzioni dell’amministrazione fiscale, come la funzione di verifica, verrebbero separate dall’amministrazione fiscale in differenti fasi, sino all’unificazione finale dell’amministrazione fiscale globale sotto un’agenzia autonoma per il Fisco. Considerata la situazione istituzionale odierna dell’amministrazione fiscale italiana, secondo la quale la responsabilità per le funzioni dell’amministrazione fiscale è molto frazionata, con questo approccio esiste il rischio di creare ancora organismi indipendenti aggiuntivi esternamente all’amministrazione fiscale, che saranno difficilmente integrabili, in futuro, in un’unica agenzia.

• La delegazione sostiene gli sforzi per l’attuazione della riforma organizzativa proposta che sono volti ad affrontare le rigidità nella gestione del personale, delle risorse finanziarie e fisiche da parte del Dipartimento delle Entrate, del Dipartimento delle Dogane e del Dipartimento del Territorio. Essa sostiene anche gli sforzi per garantire che la direzione di questi dipartimenti sia in grado di pianificare e realizzare le sue attività operative senza interferenze esterne.
• Nello scegliere tra i vari modelli organizzativi da adottare, sarebbe istruttivo prendere in considerazione l’esperienza in un certo numero di Paesi, inclusi Canada e Spagna, nell’unificare il Dipartimento delle Entrate e quello delle Dogane in un’agenzia. Oltre ai vantaggi che tale unificazione può comportare in termini di procedure uniche di riscossione, verifica e controllo, essa potrebbe avere come risultato un utilizzo più efficiente delle risorse di questi Dipartimenti.
• Per essere efficace, una unificazione tra Dipartimento delle Entrate e Dipartimento delle Dogane richiede un’attenta pianificazione ed una tempistica realistica per la sua attuazione. La creazione di un gruppo a tempo pieno è stato utile alla progettazione e realizzazione delle riforme con esiti positivi.
• Nel caso che il modello delle tre separate e autonome agenzie venga adottato, sarebbe essenziale che ciò sia portato avanti in modo tale da assicurare un coordinamento adeguato tra le tre agenzie relativamente alla pianificazione e gestione delle loro attività operative. Dovrebbe essere perseguito, inoltre, uno stretto coordinamento delle operazioni dell’amministrazione finanziaria con la Guardia di Finanza.
• Dovrebbero essere sostenuti gli sforzi di fissare obiettivi di prestazione concreti e misurabili per assicurarsi che l’amministrazione finanziaria stia continuamente migliorando l’efficacia delle sue attività operative. Sarà anche richiesta una supervisione adeguata delle attività operative dell’agenzia in modo da scoraggiare l’abuso di facoltà e comportamento non etico dei funzionari tributari.
• Perché queste azioni continuino efficacemente ad essere portate avanti in parallelo con la progettazione della futura riforma organizzativa, la delegazione consiglia che sia costituito urgentemente un gruppo di lavoro a tempo pieno che si occupi di quest’ultimo compito.
• Occorrerà molto tempo per sviluppare e pianificare la decisione di trasformare la presente amministrazione fiscale in un organismo completamente autonomo. Molte questioni devono essere analizzate attentamente, compresa quella se la nuova agenzia (o agenzie) dovrà riferire direttamente al Ministro delle Finanze, al capo del Governo o al parlamento; e le modalità di integrazione della SOGEI, della Guardia di Finanza e altri enti in una nuova struttura organizzativa.

Prima delle modifiche che hanno avuto luogo nel 1998, si contavano per ogni anno solare 60 scadenze di pagamento per imposte sul reddito, contributi sociali, IVA e ritenute fiscali. Nel 1998 tale numero è stato ridotto a 15, grazie all’impiego del modello unico di versamento, e il consolidamento dei versamenti per le diverse voci. Come risultato di questo nuovo sistema di pagamento si è proposto di consentire ai contribuenti di compensare i crediti con i debiti fiscali e, pertanto, ridurre notevolmente il ricorso a procedure di rimborso(10).

Questa riforma semplificherà significativamente gli obblighi fiscali del contribuente ed è senza dubbio un passo avanti nella giusta direzione.

Secondo quanto rilevato dalla missione, fino al 1998 potevano intercorrere fino a due mesi tra la data dei versamenti e la possibilità di disporre per il Dipartimento delle Entrate di informazioni relative ai versamenti stessi. Durante la prima metà del 1998, è stato raggiunto un accordo con le banche sulla gestione dei pagamenti, che prevede tra l’altro la trasmissione elettronica delle informazioni relative ai pagamenti al governo tra i quattro e i sette giorni successivi al versamento. Con l’avvento della riforma programmata del sistema di riscossione, che dovrebbe entrare in vigore all’inizio del 1999, questo periodo dovrebbe essere ridotto a quattro giorni e gli uffici locali dovrebbero avere accesso alle informazioni subito dopo. Nel frattempo, bisogna assicurarsi che sia ridotto al minino il lasso di tempo necessario per il trasferimento delle informazioni sui versamenti dalla SOGEI agli uffici locali, e che questi ultimi si attivino rapidamente sulla base dei dati ricevuti.

Il personale degli uffici tributari locali non verifica sistematicamente, nemmeno per i grandi contribuenti, i versamenti IVA mano a mano che giungono a scadenza. Attualmente l’unico metodo a disposizione del personale per ottenere informazioni relative a tali versamenti è rappresentato da una interrogazione online mediante terminale o personal computer per ciascun contribuente.

Non esiste nessun programma applicativo che, tramite un elaboratore centrale, consenta di stabilire quali contribuenti non hanno effettuato i versamenti IVA mensili e pertanto non si trasmette nessuna informazione all’ufficio competente per una successiva azione.

Fino al 1998, gli uffici locali controllavano i versamenti per l’IVA e le imposte sul reddito soltanto quando si elaboravano le dichiarazioni annuali. Secondo quanto rilevato dalla missione, a partire dal 1999 la presentazione di una dichiarazione IVA avrà scadenza mensile per i grandi contribuenti, trimestrale per i medi contribuenti e annuale per i piccoli contribuenti. L’introduzione di una dichiarazione IVA periodica permetterà agli uffici locali di assicurarsi che il contribuente abbia effettuato il versamento corretto. Tuttavia, il compito che dovranno affrontare gli uffici locali sarà quello di assicurarsi che le informazioni sui versamenti siano sistematicamente controllate raffrontandole con i dati delle dichiarazioni IVA mensili e trimestrali.Con l’introduzione della compensazione automatica tra rimborsi IVA e altre imposte o contributi dovuti, la dichiarazione IVA periodica diventerà uno strumento fondamentale per il controllo del meccanismo di compensazione.

Per consentire un adeguato controllo dei requisiti dei pagamenti, le informazioni sui pagamenti dovrebbero essere messe a disposizione degli uffici locali il più rapidamente possibile dopo la ricezione delle informazioni computerizzate dalle banche.

Si devono predisporre dei controlli mensili sui pagamenti per consentire controlli adeguati e successive misure correttive. Ciò consentirà al Dipartimento delle Entrate di portare al massimo le probabilità che i pagamenti siano effettuati al momento dovuto e per il giusto importo.

Il controllo dei pagamenti periodici delle ritenute alla fonte può raggiungere un sufficiente livello di precisione senza ricorrere ad una dichiarazione congiunta in quanto gli importi dei versamenti dovrebbero mantenersi ragionevolmente stabili durante tutto l’anno. Dovrebbe pertanto essere sufficiente raffrontare l’importo del versamento mensile di ciascuna società con i versamenti precedenti per stabilire se vi è stato un cambiamento significativo. Questa analisi dovrebbe essere compiuta con un programma applicativo presso l’elaboratore centrale e, dopo ciascuna scadenza di pagamento, si dovrebbe inviare un rapporto agli uffici tributari competenti per una successiva azione.

Un adeguato controllo dei versamenti IVA richiede la presentazione di una dichiarazione per ciascun pagamento e ciò dovrebbe quindi avvenire con cadenza mensile, almeno per i contribuenti che effettuano i versamenti maggiori. Questo perché i versamenti IVA possono variare considerevolmente di mese in mese e pertanto non è possibile un’analisi di tendenza per i pagamenti IVA. Ne consegue che la dichiarazione periodica deve contenere la quantità minima di informazioni necessarie per stabilire se il pagamento effettuato, o il rimborso richiesto, è corretto.

Con la tecnologia attualmente in uso per acquisire i dati della dichiarazione non dovrebbero essere necessari più di alcuni mesi per completare tale operazione e fornire informazioni aggiornate al personale del Dipartimento delle Entrate. Tuttavia, a causa della frammentazione delle responsabilità in questa area e del modo in cui il lavoro è stato organizzato fino al 1997, le informazioni più attuali disponibili all’epoca risalivano ad almeno due o tre anni prima. Altre cause di ritardo erano il fatto che le diverse dichiarazioni seguivano procedure diverse, che l’elaborazione veniva fatta in base al tipo di imposta e pertanto non esisteva un sistema di elaborazione uniforme. Nel 1997, quindi, le informazioni più aggiornate erano quelle relative al 1994 o al 1995. Ma in molti casi, i dati più attuali risalivano a quattro o cinque anni prima.

Tuttavia, grazie alla recente riforma del trattamento delle dichiarazioni, l’elaborazione della maggior parte delle dichiarazioni delle imposte sui redditi presentate nel 1998 sarà completata entro la fine dell’anno. Si tratta di un miglioramento di grande importanza, tenuto conto del precedente ritardo nell’elaborazione di tali informazioni(11).

In base all’attuale metodo di immissione dati, gli unici controlli sulla qualità dei dati prevedono delle tecniche di campionatura. Ciò è ritenuto insufficiente per dati così importanti all’attività del Dipartimento delle Entrate.

Se raffrontato con le amministrazioni fiscali di altri paesi industrializzati, il Ministero delle Finanze non riceve una giusta contropartita per le spese di tecnologia informatica. Questo vale per tutte le principali attività, inclusi i pagamenti, il trattamento dei modelli di dichiarazione e il sostegno alle attività di verifica.

Il Dipartimento delle Entrate prevede di passare progressivamente a modelli di dichiarazione unici. Questo processo è stato avviato nel 1998 ed ha interessato circa 3,5 milioni di persone fisiche. Le fasi successive prevedono l’unificazione per le società di persone nel 1999 e per le società di capitali nel 2000. Le tre unificazioni si applicheranno anche agli obblighi relativi ai contributi sociali. Mentre il passaggio ad un modello di dichiarazione unico è positivo, la semplificazione della struttura del modello stesso con la conseguente semplificazione degli obblighi di compilazione per i contribuenti, non è possibile fintanto che il sistema tributario continua ad essere complicato.

La missione è concorde sul fatto che il fattore chiave nel lungo periodo per la soluzione di questo problema sia la proposta di trasmissione elettronica alla SOGEI delle dichiarazioni da parte di banche, esperti fiscali, e associazioni di lavoratori e piccole imprese.

Esiste un progetto sugli aspetti relativi alla tecnologia informatica di questo lavoro incentrato sulle attività della SOGEI. I compiti che sono esclusiva responsabilità del Dipartimento delle Entrate sembrano essere coordinati separatamente.

Verso la fine della prima visita, la missione è venuta a conoscenza di una soluzione di breve-medio periodo che prevede di passare all’acquisizione di informazioni mediante strumenti per il riconoscimento ottico dei caratteri sino all’attuazione completa della trasmissione elettronica delle dichiarazioni. L’esperienza dei paesi che hanno utilizzato questa tecnologia, in particolare nelle amministrazioni fiscali, insegna che occorre procedere con cautela in quanto sono numerosi i problemi da affrontare per ottenere le massime possibilità di successo. Il più importante di questi riguarda i modelli stessi e concerne il grado di complessità, la grafica, le dimensioni e il colore dei modelli. È estremamente importante inoltre poter verificare la correttezza dei dati acquisiti con questa metodologia esattamente così come viene detto più avanti per le dichiarazioni elettroniche.

Le priorità in questa area sono le seguenti:

• Il progetto per la trasmissione elettronica delle dichiarazioni è considerato ad alto rischio e perciò richiede un livello di coordinamento all’interno dell’amministrazione fiscale e tra le attività di tecnologia informatica ben maggiore di quanto avviene ora.

• Il Dipartimento delle Entrate dovrebbe rivedere l’avanzamento del progetto di utilizzazione della lettura ottica dei dati per accertarsi che tutti i problemi siano adeguatamente valutati e, in particolare, che siano state prese adeguate misure per controllare la correttezza dei dati raccolti con questo sistema.

Il fattore chiave per una soluzione nel lungo periodo è la trasmissione elettronica dei modelli di dichiarazione da parte di banche, esperti fiscali, e associazioni di lavoratori e piccole imprese alla SOGEI. Si ritiene che il programma applicativo trasferito nel computer del creatore ai fini della trasmissione avrà anche la capacità di verificare la validità dei dati delle dichiarazioni. Anche se questa soluzione non è altrettanto valida quanto il controllo effettuato dallo stesso programma applicativo che acquisisce i dati, di certo essa costituirà un significativo miglioramento dell’attuale sistema.

Il Dipartimento delle Entrate dovrebbe quindi controllare e accertarsi che i controlli di convalida proposti siano sufficienti. Qualora non lo siano, alla SOGEI dovrebbe essere richiesto di introdurre ogni miglioria necessaria.

Dopo aver esaminato il modello unico per le persone fisiche (sarà introdotto anche un modello unico per le società di persone e le società di capitali), l’impressione della missione è che esso è ancora troppo complicato. In parte, ciò è dovuto al fatto che il sistema fiscale è ancora piuttosto complesso. Per fare ulteriori progressi affinché l’unificazione dei modelli di dichiarazione rappresenti realmente una semplificazione e una riduzione dei costi per i contribuenti e l’amministrazione fiscale, occorre continuare gli sforzi di semplificazione del sistema tributario.

Gli attuali sistemi informativi di supporto all’attività del Ministero delle Finanze si sono sviluppati nell’arco di molti anni. Essi sono le basi su cui si possono costruire i sistemi che dovranno portare il Ministero nel ventunesimo secolo.

Questa sezione del rapporto si occupa della trasmissione elettronica e del riconoscimento ottico dei caratteri delle dichiarazioni, nonché della futura evoluzione dei sistemi.

La missione dà il suo pieno sostegno ai progetti del Dipartimento delle Entrate per la trasmissione dei dati delle dichiarazioni da parte di banche, esperti fiscali e associazioni di lavoratori alla SOGEI attraverso reti di comunicazione. Tali progetti prevedono che la completa attuazione avverrà entro maggio 1999(14).

Si sta già lavorando a questo progetto. Il progetto esaminato dalla missione nel corso della prima visita era tutt’altro che completo. Questo piano si incentra sulle attività della SOGEI. I compiti che sono esclusiva responsabilità del Dipartimento delle Entrate sembrano essere coordinati separatamente. Questo progetto è considerato relativamente ad alto rischio e perciò richiede un livello di coordinamento ben più alto di quello attuale. Va tuttavia osservato che la trasmissione elettronica sarà introdotta gradualmente, e nel primo anno interesserà soltanto 150 centri di assistenza fiscale (circa sei milioni di dichiarazioni).

Alcune perplessità relative alle caratteristiche dei modelli da utilizzare per le applicazioni di riconoscimento ottico dei caratteri sono state discusse precedentemente nella sezione che si occupa dei Sistemi di riscossione. Questa sezione prende in esame gli aspetti di tecnologia informatica del progetto.

Per quanto riguarda l’introduzione della tecnologia di lettura ottica, la missione ha appreso nel corso della seconda visita che l’esperienza con la lettura ottica è stata positiva e che il Dipartimento delle Entrate è ampiamente soddisfatto dell’applicazione della tecnologia per le lettura ottica.

Tuttavia, è ancora necessario considerare con attenzione i seguenti problemi:

• la necessità di predisporre modelli per la scansione,

• la velocità di scansione dei modelli e il volume di dati,

• la compatibilità di lettura tra modelli compilati a mano e dattiloscritti,

• la convalida e la correzione dei dati, e

• i metodi di trasferimento dei dati al calcolatore centrale (host computer).

Altre amministrazioni fiscali hanno sentito la necessità di testare lungamente le capacità attraverso progetti pilota per diversi mesi prima di passare alla produzione con dati dal vivo.

Il Ministro delle Finanze ha istituito una commissione per esaminare l’intera gamma dei servizi di tecnologia informatica forniti al Ministero. Verso la fine del 1997, la commissione forniva raccomandazioni per la futura attuazione di tali servizi, incluse le nuove architetture applicative e infrastrutturali. Nel corso del suo lavoro la Commissione ha avviato una serie di analisi comparative e studi di consulenza. Le analisi comparative si riferivano alle attuali performance del sistema, mentre gli studi di consulenza si riferivano a qualità dei dati, reengineering del processo di accertamento e possibili opzioni per l’evoluzione dei sistemi informativi(15).

Le principali conclusioni delle analisi comparative e degli studi di consulenza sulla qualità e l’efficacia del sistema erano che, rispetto ad organizzazioni comparabili:

• i costi della tecnologia informatica del Ministero delle Finanze sono elevati, con un servizio di basso livello fornito all’utente finale; e

• i dati memorizzati nei sistemi informatici sono di scarsa qualità(16).

La Commissione, presieduta dal Prof. De Julio - da cui il rapporto "De Julio" - ha presentato il suo rapporto finale nel dicembre 1997. Il rapporto De Julio approva ampiamente i risultati delle analisi comparative e degli studi di consulenza citando, tra i problemi più immediati, la mancanza di integrazione dei sistemi informativi del Ministero delle Finanze e il problema della qualità dei dati, in particolare per quanto riguarda l’accuratezza e la precisione dei dati, la completezza, la coerenza e il loro tempestivo aggiornamento.

Per quanto riguarda l’organizzazione generale e l’efficacia dei sistemi informatici al servizio del Ministero, il rapporto De Julio conclude che i sistemi informativi del Ministero sono allo stesso livello dei sistemi informativi di altre aree del settore pubblico. Tuttavia, i sistemi informatici del Ministero, presentano le seguenti carenze che andrebbero risolte:

• eccessivamente centralizzati;
• costosi;
• la qualità dei dati deve essere migliorata; e
• manca nell’amministrazione una struttura interna per la "gestione strategica" dei sistemi informativi, forse a causa del fatto che gran parte del lavoro di tecnologia informatica è stato tradizionalmente delegato ad organi esterni al Ministero.

Per risolvere questi problemi, il rapporto De Julio propone una serie di raccomandazioni che includono: semplificare le procedure per facilitare l’adempimento volontario degli obblighi fiscali del contribuente; integrare i sotto-sistemi informativi; aumentare l’"intelligenza" dei sistemi; migliorare la "gestione strategica" dei sistemi; ridurre i costi e i tempi necessari per fornire i dati; assicurare un ruolo più attivo dell’utente del sistema; migliorare la qualità dei dati; e modificare l’accordo contrattuale tra il Ministero e la SOGEI.

La missione ha avuto l’opportunità di esaminare le analisi comparative e gli studi di consulenza preparati per la Commissione nonché il rapporto De Julio, e concorda con l’impulso generale delle loro raccomandazioni. In particolare la missione intende sottolineare la necessità di migliorare l’integrazione tra i sistemi informativi del Dipartimento delle Entrate, il Dipartimento delle Dogane, il Dipartimento del Territorio e la Guardia di Finanza. Una migliore integrazione tra i sistemi informativi delle principali organizzazioni responsabili del gettito fiscale è essenziale per assicurare che ogni organismo sia in grado di accedere e di utilizzare le informazioni necessarie allo svolgimento efficiente della sua attività.

Due altri temi sui quali la missione esprime perplessità sono i sistemi di immagazzinaggio dati e l’automazione d’ufficio.

Le maggiori perplessità della missione si riferiscono alla proposta di un ampio utilizzo dei sistemi di immagazzinaggio dati, laddove esistono due problemi. In primo luogo, l’impiego di tali sistemi è un problema di gestione e non solo di tecnologia. Affinché abbia successo è necessario che il personale utente destinato a operare sulle applicazioni di immagazzinaggio dati abbia un’eccellente competenza tanto in materia di amministrazione fiscale che di sistemi di tecnologia informatica (e cioè che il personale sia dotato di grandi capacità di collegamento). È di solito molto difficile avere a disposizione delle risorse umane di questo tipo ma è necessario compiere ogni sforzo a tal fine in quanto senza tale personale i sistemi di immagazzinaggio dati non esprimeranno assolutamente il proprio potenziale. In secondo luogo, un’implementazione riuscita dei sistemi di immagazzinaggio dati presenta un alto indice di rischio sia da un punto di vista tecnico che dal punto di vista dell’utente finale.

La seconda fonte di preoccupazione concerne le attrezzature per elaborazione di testi, i fogli elettronici e la posta elettronica. In una delle relazioni di consulenza presentate alla commissione presieduta dal Professor De Iulio è stato sollevato il problema della frustrazione degli utenti dovuta alle attuali attrezzature(17). È stato suggerito che il problema potrebbe essere eliminato semplicemente considerando i personal computer e le altre forniture informatiche come acquisti giornalieri di normale amministrazione da parte del personale degli uffici locali. Ciò implicherebbe che ciascun ufficio delle imposte può decidere autonomamente in queste materie.

La missione sostiene la necessità di migliorare significativamente la tempestività delle forniture per l’automazione d’ufficio a tutto il personale, ma non concorda con la soluzione proposta. La missione crede fermamente che tutti gli utenti dovrebbero utilizzare gli stessi prodotti per l’automazione d’ufficio per agevolare la comunicazione e minimizzare i costi di acquisizione e di supporto della tecnologia informatica.

Dato l’attuale grado di non osservanza degli obblighi fiscali, è opinione generale nell’ambito del Ministero delle Finanze che sarebbe necessario fare uno sforzo considerevole, sia per accrescere il raggio d’azione delle verifiche fiscali, sia per destinare risorse supplementari - in particolare, aumento del numero degli ispettori e loro migliore preparazione - per accrescere l’efficacia delle attività di verifica. Attualmente, il raggio d’azione totale delle verifiche fiscali è ristretto, in particolare per quanto riguarda le verifiche esterne IVA rispetto a coefficienti comparabili di altri Paesi OCSE. Ciò è preoccupante, in quanto l’esperienza internazionale dimostra che la tipologia più efficace di verifica è probabilmente la verifica esterna, che tende ad avere un impatto maggiore sull’osservanza delle obbligazioni da parte del contribuente. Recentemente l’amministrazione finanziaria si è attivata al fine di concentrare i propri sforzi nel campo delle verifiche sui grandi contribuenti. Questa importante iniziativa dovrebbe accompagnarsi ad un aumento del numero di verifiche sui contribuenti medi, in quanto tale aumento, con riferimento a questo specifico segmento della popolazione dei contribuenti, ha dato in altri Paesi ottimi frutti in termini di adempimenti.

Nel 1996, l’amministrazione finanziaria, unitamente alla Guardia di Finanza, ha effettuato un totale di 276.696 controlli, di cui 170.311 per l’IVA e 106.385 per le imposte sul reddito. Gli unici dati disponibili per il confronto di tali cifre con il totale delle dichiarazioni presentate sono quelli del Ministero delle Finanze del 1993(18).

In base a questi dati, nella Tabella 5 è rappresentata la copertura delle verifiche per le imposte sul reddito e per l’IVA e per i diversi settori di appartenenza dei contribuenti. Il raggio d’azione delle verifiche sulle persone fisiche per le imposte sul reddito è risultato normale rispetto ai criteri internazionali; per le società di persone e le associazioni di categoria inferiore agli standard internazionali; e per le società di capitali notevolmente inferiore a detti standard. Per quanto concerne l’IVA, la copertura delle verifiche del 3,51 per cento risulta estremamente bassa rispetto ai livelli internazionali. Partendo dal presupposto che due milioni di piccoli contribuenti IVA non siano stati affatto coperti da verifiche, il raggio d’azione rispetto ai restanti, e più importanti, tre milioni di contribuenti IVA sarebbe comunque nell’ordine di circa il 6 per cento solamente, e quindi ancora molto basso.

Fonte: Dipartimento delle Entrate, Ministero delle Finanze, 1997.

La maggior parte dei suddetti controlli sono costituiti da verifiche. Se si considera invece il numero effettivo delle verifiche esterne effettuate, la capacità di verifica è ancora più bassa, anche considerando insieme le verifiche esterne del Dipartimento delle Entrate e quelle della Guardia di Finanza. Nel 1996, il Fisco ha portato a termine un totale di 13.299 verifiche esterne (4.562 verifiche sulle imposte dirette e 8.737 verifiche IVA), e la Guardia di Finanza un totale di 82.702 verifiche (25.227 verifiche sulle imposte dirette e 57.475 verifiche IVA).

Nel 1996, la Guardia di Finanza ha aumentato il numero delle verifiche esterne IVA effettuate in confronto al 1995, mentre l’amministrazione finanziaria ha ridotto il numero delle proprie verifiche esterne IVA dell’11 per cento. Ciò risulta preoccupante, in quanto la portata delle verifiche esterne IVA si aggira soltanto intorno all’1 per cento dei 5 milioni di contribuenti IVA, una cifra molto bassa se paragonata a Paesi che si ritiene abbiano una buon raggio d’azione, quali il Regno Unito, nel quale tale dato è pari al 10-15 per cento. Una bassa capacità di verifica IVA risulta particolarmente dannosa stante il potenziale gettito dell’IVA e la necessità di ridurre il divario tra le imposte. Inoltre, non bisogna dimenticare che un miglioramento dei controlli nel campo dell’IVA tende ad incidere positivamente sull’assolvimento degli obblighi in materia di fiscalità delle imprese.

Fino al 1998, l’attività di selezione dei contribuenti interessati dalle verifiche è stata ostacolata dal ritardo di due o tre anni nell’elaborazione delle dichiarazioni dei redditi. Pertanto, la banca dati utilizzata sinora per selezionare tali contribuenti dispone di informazioni superate, sia per quanto riguarda le imposte sul reddito che per l’IVA. Ciò va in direzione opposta rispetto alla situazione della maggior parte degli altri Paesi, ove la selezione principale per le verifiche avviene sulla base delle dichiarazioni più recenti (sia per le imposte sul reddito che per l’IVA). Allorché saranno realizzati sia la nuova dichiarazione unificata che i sistemi di trasmissione telematica, si disporrà presumibilmente di informazioni più tempestive per una migliore selezione dei contribuenti interessati dagli accertamenti.

Una delle metodologie che veniva usata in Italia in passato ma che è attualmente utilizzata soltanto per selezionare i contribuenti interessati dalla verifica nel settore delle costruzioni - e che si è dimostrata molto efficace in altri Paesi che applicano l’IVA - è costituita dalla selezione di tali contribuenti sulla base dell’indice del ricarico sul prezzo. In base a tale metodo, i contribuenti IVA di specifici settori dell’attività economica sono classificati secondo il loro indice di ricarico sul prezzo (vendite/acquisti). Nella selezione dei contribuenti che saranno interessati dalla verifica, la priorità viene attribuita a quei soggetti il cui indice di ricarico sul prezzo è considerevolmente al di sotto del valore tipo.

Esistono altri metodi per la selezione di contribuenti IVA da sottoporre a verifica attualmente non utilizzati, che si sono dimostrati efficaci in altri Paesi. Essi comprendono il controllo selettivo incrociato delle fatture di vendita emesse da grossi fornitori con gli acquisti dichiarati dai loro clienti, nonché delle fatture di acquisto emesse da grossi acquirenti con le fatture di vendita emesse dai loro fornitori. Tale pianificazione potrebbe costituire un metodo pratico per: (1) rilevare dichiarazioni superiori al reale degli acquisti effettuati nei settori economici in cui un ridotto numero di grandi fornitori rappresenta un’alta percentuale delle vendite globali; e (2) rilevare dichiarazioni delle vendite inferiori al reale effettuate nei settori economici in cui pochi grandi acquirenti rappresentano un’ampia percentuale degli acquisti globali (nell’Appendice II è presentata una descrizione più dettagliata dei sistemi di controllo incrociati IVA selettivi e limitati). Un programma che in molti Paesi si è rivelato particolarmente efficace per il rilevamento di dichiarazioni delle vendite inferiori al reale è quello del controllo incrociato delle vendite effettuate da grandi fornitori al Governo .

Sebbene esista un piano di verifiche congiunto che stabilisce le linee generali delle attività di verifica del Dipartimento delle Entrate, il Dipartimento delle Dogane e la Guardia di Finanza, l’effettiva attività di verifica è suddivisa tra i tre uffici.

Ogni anno, il Ministro delle Finanze emana una direttiva in materia di verifiche con la quale assegna compiti generali di verifica al Dipartimento delle Entrate, al Dipartimento delle Dogane e alla Guardia di Finanza. La direttiva stabilisce gli obiettivi per ciascun ufficio sia di ordine quantitativo (per es., il numero degli accertamenti ed i risultati da conseguire in termini di riscossione effettiva) che di ordine qualitativo(22). Tuttavia, non esiste un alto grado di coordinamento nell’attuazione concreta di tale pianificazione; ciascun ufficio - Dipartimento delle Entrate, Dipartimento delle Dogane e Guardia di Finanza - procede per proprio conto nell’attività di accertamento.

Attualmente, non esiste nessun accordo formale per effettuare verifiche di concerto con i verificatori dei tre uffici. Le responsabilità di verifica sono ulteriormente suddivise tra quelle eseguite dal Dipartimento delle Entrate e l’attività del SECIT, un nucleo speciale costituito nel 1980 che comprende circa 50 verificatori ed ispettori che effettuano verifiche autonomamente, e che supervisionano le attività di controllo e verifica all’interno dell’amministrazione finanziaria.

Una delle conseguenze della frammentazione delle responsabilità relative alle verifiche è il lungo lasso di tempo (fino a cinque anni) che trascorre tra il momento in cui la Guardia di Finanza porta a compimento una verifica e quello in cui gli uffici locali emanano i successivi avvisi di accertamento. Oltre alla frammentazione delle responsabilità istituzionali relative alla verifica, un altro motivo del lungo scarto temporale che intercorre tra la presentazione delle dichiarazioni e il completamento di una verifica è che gli uffici locali concentrano l’emissione di avvisi di accertamento parziale soprattutto su quelle dichiarazioni i cui termini per la prescrizione stanno per scadere, piuttosto che emettere avvisi di accertamento su dichiarazioni più recenti(23).

Nel 1996 la Guardia di Finanza ha destinato circa il 22 per cento delle proprie risorse totali alle attività di indagine e di accertamento. Le risorse del Dipartimento delle Entrate assegnate alle attività di verifica e controllo hanno impegnato 8.116 addetti, dei quali solamente 831 (circa il 2 per cento del totale del personale) hanno effettuato verifiche esterne in materia di IVA ed imposte sul reddito. Attualmente, i verificatori costituiscono circa il 10-15 per cento del personale delle amministrazioni fiscali di molti Paesi, in confronto ad un obiettivo auspicabile del 25 per cento che molti Paesi, nei quali le attività di accertamento risultano efficienti, considerano imprescindibile per assicurare un’adeguata capacità di accertamento.

Un altro requisito essenziale per garantire l’efficacia delle attività di verifica è la formazione e l’aggiornamento delle competenze specifiche a tutti i livelli. Sebbene il programma di addestramento del personale della Guardia di Finanza nel settore delle verifiche sembra abbastanza completo, le competenze specifiche possono essere ulteriormente migliorate. Ciò vale anche per il personale addetto alle verifiche del Dipartimento delle Entrate. Alcune di tali competenze possono essere acquisite sul campo, ma la formazione essenziale di base in materia di accertamento dovrebbe essere acquisita attraverso regolari corsi di formazione tenuti da verificatori più esperti.

Uno dei principali problemi degli uffici locali nell’attività di verifica è costituito dalle informazioni relative ai contribuenti che ad essi giungono dall’Anagrafe Tributaria ormai superate. E’ auspicabile che tale ritardo possa essere ridimensionato nel momento in cui le nuove dichiarazioni unificate verranno presentate per via informatica. In ogni caso il problema non sarà risolto per quanto concerne l’IVA fintantoché non verrà istituita una dichiarazione periodica utilizzabile per controllare con maggiore frequenza le attività di compravendita del contribuente (vedi Capitolo IV sui Sistemi di riscossione). Inoltre, la compensazione automatica dei rimborsi IVA con altre imposte, prevista dal nuovo sistema di versamenti, sarà difficilmente controllabile in assenza di una dichiarazione IVA periodica - analoga alla dichiarazione mensile attualmente utilizzata dall’INPS per i contributi di previdenza sociale.

Gli studi di settore costituiscono un importante miglioramento rispetto ai tentativi precedenti (coefficienti e parametri) di identificazione di criteri obiettivi da utilizzare nel corso di verifiche fiscali. Gli studi, che sono basati su metodi statistici piuttosto sofisticati, riguardano tutti i piccoli e medi contribuenti (circa 3,8 milioni) - definiti come quelli il cui volume d’affari è inferiore a 10 miliardi di lire (US$ 6 milioni) - e si applicano a tutte le imposte (reddito, IVA, e l’IRAP di recente introduzione). La loro principale applicazione è il sostegno alle attività di verifica. Gli studi forniscono all’amministrazione finanziaria una serie di parametri standard con i quali valutare la situazione del contribuente una volta che questi è stato selezionato per una verifica(24). In tal modo, gli studi dovrebbero ridurre l’ambito della discrezionalità e, di conseguenza, la possibilità di abusi. Quanto ai contribuenti, gli studi dovrebbero fornire un certo livello di sicurezza nei rapporti con l’amministrazione finanziaria. Gli studi di settore vengono discussi più dettagliatamente nel Capitolo VII.

Occorre porre l’accento sul fatto che non esistono surrogati per una politica efficace di accertamento. Anche nel caso di un’amministrazione finanziaria molto attiva nella individuazione dei contribuenti e nel rilevare evasori o contribuenti morosi, l’efficienza globale dell’amministrazione sarà scarsa nel caso in cui le sue attività di accertamento risultino inadeguate a scoraggiare l’evasione, sia in termini di raggio d’azione che dei metodi utilizzati. L’amministrazione finanziaria può essere in grado di individuare evasori e contribuenti morosi in gran parte con l’ausilio della tecnologia informatica, ma, al fine di individuare l’evasione e le false dichiarazioni di imposta, sono necessarie verifiche vere e proprie (intelligence ed indagini). Il fatto che un contribuente richieda deduzioni per beni o servizi ricevuti, non significa che i contribuenti che forniscono detti beni o servizi, portati in deduzione dal suddetto contribuente, ne dichiareranno automaticamente la vendita. L’evasione non sarà individuata a meno che l’amministrazione finanziaria non abbia la possibilità di effettuare controlli incrociati su tali informazioni, in maniera selettiva, per poi agire sugli elementi contraddittori attraverso le verifiche.

Si riportano qui di seguito le maggiori priorità operative.

• Aumentare la portata delle verifiche esterne in materia di IVA. Non è necessario che tali verifiche siano totali: l’obiettivo dovrebbe essere quello di eseguire un numero maggiore di verifiche esterne IVA ad hoc che riguardino un numero di contribuenti IVA molto più elevato rispetto a quello attuale. Dette verifiche dovrebbero essere effettuate non solo sui grandi contribuenti, ma anche sui contribuenti medi.
• Applicare le metodologie e i sistemi di selezione delle verifiche IVA che hanno avuto risultati positivi in altri Paesi, tra cui: (1) la selezione basata sull’indice di ricarico IVA; (2) un programma di controlli incrociati selettivi sulle fatture di vendita IVA emesse da grossi fornitori; e (3) un analogo programma di controlli incrociati sulle fatture di acquisto ricevute da parte di grandi acquirenti.
• Aumentare il numero dei verificatori qualificati nell’Amministrazione finanziaria; è necessario uno sforzo ingente al fine di addestrare i verificatori attuali e quelli nuovi sulle metodologie ed i sistemi di selezione delle verifiche.
• Ridurre i ritardi nell’emettere gli avvisi di accertamento parziale in relazione al verbale preparato dalla Guardia di Finanza. Un passo positivo in tale direzione è la direttiva emanata nel 1997 dal Ministro affinché l’avviso di accertamento segua immediatamente il verbale.
• Fissare un programma di verifiche congiunte da parte dei Dipartimenti delle Entrate e delle Dogane, in particolare in materia di IVA ed altre imposte indirette. Dovrebbe essere presa in considerazione la possibilità di coinvolgere anche la Guardia di Finanza in questa attività nei casi di interesse comune.

In un sistema fiscale caratterizzato da alti livelli di mancato assolvimento degli obblighi fiscali, l’applicazione delle imposte e l’educazione del contribuente sono estremamente importanti. A tal riguardo, il prossimo completamento degli studi di settore - previsti dalla legislazione italiana dal 1993 - costituisce un gradito progresso. Tali studi rappresentano un importante miglioramento rispetto ai tentativi precedenti (vale a dire, l’utilizzo di coefficienti e parametri) per identificare criteri oggettivi applicabili nel corso di una verifica fiscale. Gli studi, basati su una metodologia statistica piuttosto sofisticata, prendono in considerazione tutti i contribuenti piccoli e medi (circa 3,8 milioni) - definiti sulla base di un fatturato inferiore a Lit. 10 miliardi (US$ 6 milioni) - e si applicano a tutte le imposte (redditi, IVA ed IRAP, di recente introduzione). La loro funzione principale è quella di supporto alle attività di verifica. Il vantaggio essenziale degli studi è quello di fornire maggiore trasparenza nelle attività di verifica e di controllo sia per i contribuenti che per i funzionari dell’amministrazione fiscale. Giacché tali studi prevedono un’ampia gamma di livelli di fatturato per specifiche attività economiche, si ritiene che potranno incoraggiare l’adempimento volontario delle obbligazioni tributarie da parte dei contribuenti ed un maggiore ricorso al concordato con adesione. Si ridurrebbero altresì gli attuali margini di discrezionalità e, quindi, le possibilità di abuso. Per quanto riguarda i contribuenti, gli studi fornirebbero un certo grado di certezza nei rapporti con l’amministrazione fiscale.

Gli studi riflettono importanti innovazioni. In primo luogo, essi rappresentano il risultato di una stretta collaborazione tra il Ministero delle Finanze e numerose associazioni rappresentative delle attività economiche, associazioni di categoria e professioni. La disponibilità e l’assistenza da parte di queste associazioni derivano dall’aver compreso che l’evasione fiscale risulta in una concorrenza sleale tra le imprese svolgenti le stesse attività economiche - è impossibile avere concorrenza leale allorché alcuni venditori/produttori riescono ad evadere le imposte, mentre altri non sono in condizione di farlo. Tale coordinamento - formalizzato in un protocollo firmato alla fine del 1996 tra il Ministro delle Finanze e le predette associazioni - è stato molto utile per lo sviluppo degli studi, ne ha identificato gli obiettivi principali ed ha assicurato un’elevata percentuale di risposte ai questionari inviati ai contribuenti. Il protocollo contiene anche un accordo in base al quale l’individuazione di redditi evasi o non dichiarati, con il conseguente ampliamento della base imponibile, sarebbe seguito da una riduzione delle aliquote di imposta.

La metodologia degli studi ha richiesto il trattamento di un gran numero di questionari (ad oggi, circa 2,5 milioni) riguardanti circa 180 attività economiche. Ai contribuenti è stata assicurata la riservatezza delle informazioni fornite. La legge prevede che il risultato degli studi per ciascuna attività economica sia discussa ed approvata dalle associazioni e da un comitato scientifico, prima che si possa passare alla fase applicativa. Successivamente all’approvazione, gli studi saranno pubblicati in modo che i contribuenti, prima della presentazione della dichiarazione dei redditi, conoscano i risultati dello studio relativo alla propria attività. Gli studi rappresentano attività e categorie sulla base di indicatori strutturali (ad esempio, il luogo di produzione, il numero e la tipologia delle attrezzature utilizzate, l’ubicazione dell’impresa, le infrastrutture ed i servizi disponibili, ecc.), laddove i tentativi precedenti facevano affidamento soprattutto sui dati contabili riportati nelle dichiarazioni dei redditi. Tuttavia, al fine di costituire uno strumento efficace, gli studi dovranno essere aggiornati periodicamente.

E’ necessario sottolineare che gli studi di settore non sono da ritenersi una panacea. Devono piuttosto essere considerati come uno degli strumenti a disposizione dell’amministrazione per risolvere il radicato problema dell’evasione fiscale. L’impiego degli studi di settore dovrebbe essere integrato dallo sviluppo di strumenti appropriati quali gli indicatori per la selezione dei casi da sottoporre a verifica e per l’analisi del rischio. A tal riguardo, dovrebbe essere riattivato l’impiego degli elenchi selettivi automatizzati, alquanto trascurato negli ultimi anni. Parte integrante di tale strategia è costituita dall’identificazione dei cosiddetti evasori totali. Anche in questo caso, un maggior coordinamento tra le istituzioni e tra i gruppi che effettuano le verifiche esterne, nonché il controllo incrociato automatizzato delle informazioni ricavate da un gran numero di banche dati, fiscali e non, costituiscono una condicio sine qua non. Inoltre, le seguenti attività dovrebbero avere carattere prioritario:

• rafforzare la qualità e la quantità delle verifiche esterne;
• risolvere il problema dei ritardi nell’emissione degli avvisi di accertamento, nonché il problema della bassa percentuale dell’effettivo pagamento dei debiti d’imposta addizionali, identificati tramite l’attività di verifica;
• migliorare il coordinamento delle strategie di verifica tra le principali amministrazioni fiscali - compresi, ad esempio, il Dipartimento delle Entrate, l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale e la Guardia di Finanza;
• aggiornare periodicamente gli studi di settore.

E’ in corso un considerevole tentativo di riforma al fine di aggiornare il catasto nazionale delle proprietà urbane. Il lavoro consiste nel registrare un notevole numero di proprietà non iscritte e nel rettificare i valori locativi delle proprietà per rispecchiare i valori di mercato in maniera più accurata. I Comuni hanno iniziato a riclassificare le proprietà urbane per zone e microzone in base a valori locativi di mercato aggiornati; si tratta di un progetto ambizioso che richiederà tempo e, per i Comuni con minori risorse amministrative, assistenza e training da parte del Dipartimento del Territorio. Comunque, esistono alcuni dubbi circa la data di completamento di questa impresa e circa l’aggiornamento delle registrazioni catastali, condizione questa indispensabile per il buon esito della rivalutazione delle proprietà catastali. E’ altresì in corso un altro importante progetto - l’unificazione degli uffici del Catasto e delle Conservatorie a livello provinciale. L’obiettivo è quello di costituire uffici unici provinciali in grado di offrire al pubblico le informazioni su tutte le principali transazioni relative ai beni immobiliari presso uno sportello unico.

Di recente, comunque, è stata approvata la legislazione che prevede il definitivo decentramento del catasto a livello comunale. Detta legislazione è alquanto generica riguardo alle responsabilità che dovrà mantenere il Dipartimento del Territorio e quelle da assegnare ai Comuni. Pertanto, non è attualmente chiaro come saranno coordinati i tentativi di unificare gli uffici provinciali del catasto e delle conservatorie con il decentramento del catasto ai Comuni.

La gestione delle Conservatorie è alquanto problematica. Mentre le nuove procedure automatizzate introdotte dal 1995 sembrano ben progettate e consentono una veloce acquisizione delle nuove informazioni(25), l’elevato volume dei documenti che devono ancora essere trattati manualmente ostacola l’efficienza operativa degli uffici del registro. La situazione è aggravata dal fatto che, in previsione dell’aumento di produttività derivante dall’automatizzazione, il personale che lascia gli uffici del registro non viene sostituito. La carenza di personale rende difficile soddisfare la domanda del pubblico di accesso ai titoli di proprietà.

Per affrontare il problema, deve essere compiuto ogni sforzo per assicurare che vi sia personale sufficiente a soddisfare le richieste del pubblico in merito all’accesso ai registri dei titoli di proprietà. Ugualmente, il processo di scansione dei titoli che conferiscono diritti reali, già iniziato, dovrebbe essere accelerato. A questo proposito, vale la pena di considerare che la disponibilità di una banca dati automatizzata contenente la rappresentazione della documentazione cartacea delle conservatorie (scansione) rappresenta un importante miglioramento ed ha una funzione di supporto per il lavoro degli addetti. Tale lavoro potrebbe essere agevolato limitando le informazioni da immettere nel corso del processo di scansione soltanto alle informazioni essenziali relative ai singoli titoli di proprietà, come il nome del proprietario.

Le procedure per l’acquisto e la vendita del patrimonio demaniale sono estremamente complesse e lente, in parte a causa di complicate procedure pubbliche di acquisto ed in parte perché sono soggette alla revisione ed approvazione di numerosi organi di supervisione esterni al Ministero delle Finanze. Questi problemi sono stati contrastati dal progetto del Ministero di procedere alla vendita di un certo numero di edifici demaniali nel 1997 e di acquistare edifici in modo che il Dipartimento delle Entrate possa procedere all’unificazione dei propri uffici locali. Di recente, è stata pubblicata una circolare del Dipartimento del Territorio tesa a semplificare il processo di vendita degli edifici demaniali e a pubblicizzare maggiormente le vendite di proprietà demaniali.

L’ICI - che attualmente rappresenta il 60 per cento delle entrate fiscali dei Comuni - diverrà probabilmente una fonte di gettito sempre più importante per detti enti, mentre si ridurrà il flusso dei trasferimenti dal governo centrale ai comuni stessi. I funzionari tributari a livello comunale dovranno prestare maggiore attenzione ad aumentare l’efficienza dell’amministrazione dell’ICI. A tal fine, si dovranno prendere in considerazione diversi fattori. In primo luogo, i sistemi attuali di controllo dei pagamenti ICI rappresentano un punto debole e dovranno essere migliorati. Per esempio, molte dichiarazioni ICI non contengono il numero esatto di identificazione catastale. Dovrebbero essere posti in essere controlli adeguati al fine di assicurare che non vi sia evasione totale dei pagamenti ICI. In secondo luogo, per facilitare il pagamento di tutte le imposte e tasse comunali, sarebbe opportuno fornire ai contribuenti un modello di pagamento unico (cartella unica) per tutte le imposte, tasse e tributi comunali. Questo tipo di iniziativa dovrebbe essere ulteriormente sviluppato in una seconda fase, con l’introduzione di un unico sistema di notifica che informi il contribuente circa l’ammontare dovuto per tutte le imposte ed i tributi comunali. In terzo luogo, c’è ancora spazio per agevolare l’attuale pagamento dell’ICI. Ad esempio, i contribuenti dovrebbero poter pagare presso le stesse banche che ricevono gli altri pagamenti fiscali degli stessi e dovrebbero poter utilizzare qualsiasi forma di pagamento, compresi gli assegni e le carte di credito(26). Infine, i poteri coercitivi dovranno essere più facilmente applicabili e, se necessario, si dovrebbero effettuare sequestri di beni.

• Sarebbe opportuno designare un funzionario di grado elevato assegnato esclusivamente al coordinamento di tutto il progetto di rivalutazione delle proprietà.
• Sarà necessario decidere in tempi brevi chi amministrerà il catasto in futuro. Nell’assegnare le responsabilità istituzionali per l’amministrazione del catasto, dovranno essere presi in considerazione diversi fattori:

• Una gestione appropriata delle conservatorie richiede che in questi uffici vi sia personale sufficiente ad occuparsi delle richieste di accesso ai documenti del registro da parte del pubblico.
• La scansione dei titoli di proprietà non automatizzati, già prevista nel contesto del programma di automatizzazione, dovrebbe essere accelerata.
• Le misure intraprese di recente per facilitare le procedure di vendita delle proprietà pubbliche rappresentano un primo passo nella giusta direzione e si dovrebbe continuare a fare ogni possibile sforzo per facilitare l’acquisto e la vendita di dette proprietà.
• Migliorare l’amministrazione dell’ICI:

• Per facilitare il pagamento di tutte le imposte e tasse comunali, sarebbe opportuno fornire ai contribuenti un modello di pagamento unico (cartella unica) per tutte le imposte, tasse e tributi comunali. Questo tipo di iniziativa dovrebbe essere ulteriormente sviluppato in una seconda fase, con l’introduzione di un unico sistema di notifica che informi il contribuente circa l’ammontare dovuto per tutte le imposte ed i tributi comunali.

Esistono circa tre milioni di casi di natura tributaria in contenzioso in tutti i gradi del sistema giudiziario (Tab. 6). Inoltre, dati parziali forniti dal Ministero indicano che c’è stato un notevole aumento degli arretrati di casi durante il 1996 (217.000 nuovi ricorsi).

Fonte: Dipartimento delle Entrate, Ministero delle Finanze, 1996.
^1/ IVA, Registro ed INVIM

In risposta al crescente arretrato dei ricorsi ed all’incapacità del sistema di risolvere i casi speditamente, a partire dal 1996 il Governo ha intrapreso una serie di importanti misure. Alcune di queste sono intese a riformare quel settore del sistema giuridico che si occupa del contenzioso tributario, e altre a favorire la soluzione amministrativa dei casi attraverso i canali amministrativi prima di pervenire alle commissioni tributarie. La riforma del sistema giuridico (con legge delega del 1991 e decreto legge di attuazione del 1995) comprende la semplificazione della struttura del quadro giuridico al fine di ridurre il numero di istanze di ricorso ed il numero di commissioni coinvolte nel contenzioso, oltre ad aumentare le spese che i contribuenti devono sostenere in caso di insuccesso.

I gradi di giudizio per la trattazione dei ricorsi tributari sono stati ridotti da tre a due; è previsto che la commissione tributaria centrale, che deve portare a compimento ancora 463.952 casi in sospeso, sia eliminata quanto prima. Inoltre, un maggior numero di giudici (pervenendo fino ad un totale di 9.000) è stato assegnato alle commissioni tributarie, sebbene da più parti si nutrano dubbi in merito al fatto che non tutti questi giudici siano sufficientemente pratici di diritto tributario. Il numero delle commissioni tributarie autorizzate a trattare le istanze di ricorso è stato ridotto da 255 a 124. In conseguenza dell’adozione di tali provvedimenti, in base ad informazioni preliminari, il numero dei casi in sospeso alla fine del 1997, rispetto alla fine del 1996, è diminuito di circa il 10%.

Sono stati introdotti tre sistemi principali per incoraggiare i contribuenti ad adire ai canali amministrativi per la risoluzione delle controversie. Il primo, introdotto nel luglio 1997, è l’accertamento con adesione. Tale sistema prevede una riduzione del 75 per cento della sanzione qualora il contribuente saldi i propri debiti in essere con l’amministrazione finanziaria senza ricorrere ad un’ulteriore azione accertatrice. Tale sistema, in base al quale l’amministrazione finanziaria consente la riduzione sistematica delle sanzioni qualora il contribuente saldi i propri debiti tramite i canali amministrativi, è stato introdotto in vari Paesi con molto successo e si è rivelato efficace per ridurre il numero dei ricorsi. Il secondo provvedimento consente di correggere gli errori contenuti nelle dichiarazioni dei redditi presso gli uffici locali (autotutela). Molti funzionari hanno fatto presente alla Missione di ritenere tale provvedimento potenzialmente molto utile per correggere gli errori formali prima che essi diano luogo al contenzioso: tuttavia, essi hanno anche rilevato che tale prassi richiederà un cambiamento nella forma mentis dei funzionari degli uffici locali, spesso spazientiti di essere assoggettati a sanzioni per aver erroneamente interpretato leggi e regolamenti tributari. Il terzo provvedimento è costituito dalla conciliazione giudiziale che prevede la risoluzione delle controversie tra contribuenti e Fisco nella prima fase dell’azione legale (vale a dire, presso le commissioni tributarie provinciali).

In caso di ritardati pagamenti i contribuenti sono soggetti a sanzioni ed al pagamento degli interessi di mora. Gli interessi per ritardati pagamenti sono stati ridotti in linea con la diminuzione del tasso d’inflazione che, al 5 per cento, è attualmente molto inferiore rispetto al tasso di interesse primario (9 per cento). Alla Missione è stato spiegato che uno dei motivi principali per il mantenimento di un tasso basso è che il Governo stesso deve pagare interessi su un gran numero di rimborsi IVA ed Imposte sul Reddito (pari, nel dicembre 1996, a Lit. 60,6 mila miliardi equivalenti al 3,2 per cento del PIL). Tuttavia, in aggiunta agli interessi, i contribuenti sono soggetti ad una soprattassa fissa del 40 per cento sui ritardati pagamenti. La soprattassa del 40 per cento si applica indipendentemente dal fatto che si tratti di un ritardo di un paio di giorni, di mesi o di anni.

La maggior parte dei funzionari incontrati dalla Missione ha affermato che la prospettiva di condoni futuri rappresenta uno dei motivi per i ritardati pagamenti e l’attivazione dei ricorsi da parte dei contribuenti. La Missione concorda che il comportamento dei contribuenti è spesso influenzato negativamente dalla prospettiva di condoni futuri e, pertanto, è assolutamente a favore di ogni sforzo teso alla loro eliminazione.

• Dare ampia diffusione all’introduzione dei nuovi meccanismi - accertamento con adesione, autotutela e conciliazione giudiziale - per la risoluzione delle controversie tributarie attraverso i canali amministrativi.
• Garantire l’introduzione di sistemi efficienti presso gli uffici locali e regionali per il monitoraggio dell’applicazione dei nuovi meccanismi amministrativi, al fine di prevenire eventuali abusi. Di concerto con il personale dell’Ufficio Coordinamento Legislativo e delle Divisioni dell’Accertamento, costituire gruppi centrali di consulenza per indirizzare l’applicazione dei nuovi meccanismi amministrativi e per assicurare trasparenza ed uniformità nella loro applicazione.
• Razionalizzare il sistema degli interessi e delle sanzioni per ritardati pagamenti, rapportandoli meglio al lasso di tempo che trascorre tra la scadenza del pagamento e l’effettivo versamento.

Come già accennato, uno dei fattori principali per il basso livello di assolvimento degli obblighi fiscali in Italia è costituito dalla complessità del sistema tributario. Il numero complessivo di imposte, tasse e tributi - circa 120 - causa notevoli difficoltà sia ai contribuenti che all’amministrazione finanziaria. Per i contribuenti, il costo relativo all’assolvimento di tale molteplicità di imposte è elevato. L’amministrazione, d’altro canto, è distolta dalla propria attività di applicazione delle imposte principali - imposte sul reddito ed IVA - dalla necessità di dedicare parte delle risorse all’accertamento ed alla riscossione di vari tributi a gettito relativamente basso.

L’attuale Governo ha intrapreso passi decisivi verso la semplificazione del sistema fiscale, che comprendono la sostituzione di sette diverse imposte e tasse con un unica imposta (l’IRAP), le cui entrate vengono distribuite alle regioni. Un’altra importante semplificazione è l’unificazione della base imponibile sia per la tassazione dei redditi che per i contributi di sicurezza sociale.

Sarebbe opportuno procedere ulteriormente in questa direzione, in particolare per quanto concerne la riduzione del numero totale dei tributi. L’ingente numero di addetti attualmente assegnati agli uffici del Registro (circa 9.400) potrebbe essere ridotto e assegnato ad attività più produttive - quali il controllo dell’imposizione dei redditi da capitale e dell’IVA, se il numero delle imposte di Registro fosse ridotto.

Un’altra caratteristica del sistema fiscale che complica la gestione del Fisco ed aumenta i costi di assolvimento degli obblighi tributari è costituita dall’assenza, nella legislazione IVA, di un limite generale relativo al fatturato al di sotto del quale le imprese non siano obbligate ad aprire la partita IVA. Dalla Tabella 7 si evince che l’Italia è uno dei pochissimi Paesi dell’Unione Europea che non applica tale limite. La Tabella 8 illustra le entrate IVA suddivise per livello di fatturato per il 1992. La tabella dimostra che gli 1,5 milioni di contribuenti compresi nella fascia inferiore di fatturato presentano istanze di rimborso che riducono la riscossione totale IVA di circa il 3 per cento. Pertanto, fissando un limite di fatturato pari, ad esempio, a 18 milioni di lire, si otterrebbe una significativa riduzione del numero delle dichiarazioni presentate con un aumento dell’importo totale dell’IVA riscossa. Inoltre, vari studi dimostrano che i costi relativi all’assolvimento degli obblighi IVA sono in proporzione più elevati per le piccole imprese rispetto alle imprese medie e grandi.

E’ stato obiettato che fissando tale limite di fatturato si indurrebbero i contribuenti a dichiarare un fatturato inferiore al reale al fine di sottrarsi all’obbligazione IVA. Tuttavia, nei Paesi in cui si applica tale limite di fatturato per l’IVA, esistono programmi di monitoraggio finalizzati al controllo della validità di tali domande di esenzione.

Il problema di stabilire un limite di fatturato per l’IVA deve essere ora valutato nel contesto degli studi di settore. In considerazione del fatto che tali studi sono stati concepiti come mezzi di supporto per una più precisa identificazione degli effettivi livelli di fatturato delle piccole e medie imprese, i funzionari del Ministero delle Finanze hanno deciso di differire la decisione relativa all’introduzione di un limite di fatturato per l’IVA fino al completamento degli studi stessi. Tuttavia, una volta che gli studi saranno stati completati e diffusamente applicati per un certo periodo di tempo, e dopo aver determinato le caratteristiche degli effettivi piccoli contribuenti, il problema del trattamento fiscale di questi ultimi dovrà essere riesaminato, ivi compresa la possibilità di esentare quelli con fatturato inferiore ad una determinata soglia.

Infine, un altro problema che potrebbe richiedere una modifica della legislazione tributaria, concerne la periodicità delle dichiarazioni IVA. Fino ad oggi, l’Italia ha seguito una prassi diversa da quella di altri Paesi UE, nella misura in cui si richiede solamente un’unica dichiarazione IVA annuale e non dichiarazioni periodiche (mensili, trimestrali o biennali). La maggior parte dei Paesi UE differenziano i termini di presentazione delle dichiarazioni IVA in base alle fasce di reddito dei contribuenti. I contribuenti con i redditi maggiori sono tenuti a dichiarazioni più frequenti - una volta al mese nella maggior parte dei Paesi - mentre gli altri ad una frequenza minore. Come già accennato nelle parti riguardanti la riscossione e l’accertamento, è indispensabile avvalersi di dichiarazioni IVA periodiche per un controllo efficace delle riscossioni, oltre che per raccogliere informazioni più aggiornate per le attività di accertamento. La Missione ha appreso che durante la prima metà del 1998 è stato deciso di passare ad un sistema di dichiarazioni periodiche IVA, un provvedimento sul quale la Missione concorda.

Tabella 7. Soglie IVA in Paesi OCSE selezionati^1/ (al 1° luglio 1992)

Fonte: OCSE, Taxation and Small Businesses, Capitolo 6, 1994.
^1/ L’articolo 24 della Sesta Direttiva dell’Unione Europea sull’imposta sul valore aggiunto fornisce agli Stati membri l’opzione di fissare una soglia di esenzione IVA per le piccole attività d’impresa fino a 5.000 ECU o circa 6.350 $USA.