Sezione I
Il Primo ministro e il Consiglio dei ministri

L’art. 73 disciplina la composizione dell’organo complesso Governo e ne individua le competenze generali.

Il Governo, ai sensi del primo comma dell’articolo in esame, è composto dal Primo ministro e dai ministri, che insieme costituiscono il Consiglio dei ministri: la composizione del Governo rimane quindi del tutto analoga all’attuale (art. 92, primo comma, della Costituzione vigente), salvo per il cambiamento della denominazione del Presidente del Consiglio. Si ricordi che la nomina dei componenti del Governo è assegnata al Presidente della Repubblica (dall’art. 66, lett. b) e c)), che vi provvede tenendo conto dei risultati elettorali per quanto riguarda la nomina del Primo ministro, su proposta di quest’ultimo quanto ai ministri.

Il settimo comma dell’articolo in esame prevede che una legge bicamerale individui gli uffici e le attività pubbliche e private incompatibili con l’assunzione di cariche di governo. Con disciplina analoga a quella riferita al Presidente della Repubblica dall’art. 68, primo comma, viene altresì previsto che la stessa fonte detti disposizioni idonee ad evitare l’insorgere di conflitti tra gli interessi privati delle persone chiamate a ricoprire la carica e gli interessi pubblici.

Il secondo comma, con norma innovativa rispetto alla Costituzione vigente, esplicita le competenze generali del Governo, che si vede espressamente assegnati il compito di dirigere la politica nazionale e la disponibilità dell’amministrazione e delle Forze armate nell’ambito delle norme della Costituzione e della legge. L’espressa attribuzione della disponibilità delle Forze armate si coordina con la disposizione dell’art. 100, secondo comma, che prevede che il Governo possa proporre alla Camera l’impiego dell’esercito fuori dei confini nazionali solo per le finalità previste dalla Costituzione.

Nell’ambito dei rapporti interni alla compagine governativa, l’innovazione più significativa è costituita dal rafforzamento della figura del Primo ministro, rispetto a quella, attualmente delineata dalla Costituzione vigente, del Presidente del Consiglio. Tale rafforzamento è determinato tanto da alcune norme di carattere generale recate dall’articolo in esame, quanto dal conferimento al Primo ministro del potere di proporre al Presidente di revocare uno o più ministri (art. 66, lett. c)).

L’articolo in esame da una parte (terzo comma) conferma i poteri di direzione, coordinamento e promozione attribuiti al Presidente del Consiglio nel vigente ordinamento: il Primo ministro infatti dirige l’azione del Governo (che, come segnalato in precedenza, a sua volta dirige la politica nazionale) e ne è responsabile; promuove e coordina l’attività dei ministri, in modo da mantenere l’unità di indirizzo politico e amministrativo. Dall’altra (quarto comma) prevede espressamente che tali attività si esplichino nell’emanazione di direttive del Primo ministro, cui i singoli ministri sono tenuti ad attenersi nello svolgimento dei propri compiti istituzionali.

È poi posta essenzialmente nella responsabilità del Primo ministro la gestione delle fasi più importanti della vita del Governo, che si concretano nei momenti della sua costituzione e del suo scioglimento. Egli illustra infatti alle Camere il programma del Governo entro 10 giorni dalla sua formazione, e, presentando le proprie dimissioni, può provocare quelle dell’intero Governo, creando peraltro i presupposti giuridici per lo scioglimento anticipato della Camera dei deputati da parte del Presidente della Repubblica (artt. 74 e 70).

Quanto alla disciplina dettata in ordine ai singoli ministri, si assiste ad un’esplicitazione delle funzioni ordinarie già svolte nel vigente ordinamento. Il quarto comma stabilisce così che i ministri dirigono i rispettivi ministeri e le altre unità amministrative alle quali siano preposti; quanto alla loro responsabilità individuale, rispetto al testo vigente essa viene espressamente limitata agli atti di loro competenza.

Il quinto comma prevede che spetti ai regolamenti governativi disciplinare l'ordinamento della Presidenza del Consiglio, il numero e le attribuzioni dei Ministeri, nel rispetto dei principi indicati dalla legge. Tale comma, originariamente inserito all'interno dell'articolo dedicato alle fonti regolamentari (la cui disciplina è ora ricompresa nell'art. 98), è stato definitivamente collocato dalla Commissione nel corpo dell'art. 73. Con tale disposizione si introduce un'innovazione rispetto al testo della Costituzione vigente, che, all'art. 95, terzo comma, prevede che sia la legge a provvedere all'organizzazione dei Ministeri. La nuova formulazione dell'art. 73, quinto comma, affida pertanto al Governo il potere di disciplinare l'ordinamento e le attribuzioni dell'apparato ministeriale, attraverso l'adozione di atti di normazione secondaria, il cui unico limite è quello del rispetto dei principi stabiliti dalla legge.

Il sesto comma dell'articolo in esame stabilisce invece che l'istituzione di Ministeri può aver luogo esclusivamente per le materie riservate alla competenza statale. Viene pertanto fissato, all'interno della sezione riguardante la composizione del Governo, il principio di rispetto del riparto di competenze tra Stato e Regioni anche con riguardo all'organizzazione dell'apparato burocratico statale. La Costituzione vigente non prevede alcun principio analogo.

Tra i vari punti trattati, è opportuno segnalare preliminarmente il tema dei poteri del Governo in relazione a quelli del Presidente della Repubblica. Infatti, nella discussione sui poteri del Capo dello Stato, era stata contemplata la possibilità di attribuire a questi la presidenza del Consiglio dei ministri, con la possibilità di delegarla al Primo ministro, che avrebbe quindi visto ridursi, di conseguenza, il proprio ruolo politico e istituzionale. La proposta, tuttavia, si inseriva nel quadro di una configurazione del ruolo presidenziale alternativa rispetto a quella prevalsa ed è stata infine respinta dalla Commissione.

Nell’ambito dell'esame in Commissione sul testo, i punti di contrasto sono stati i seguenti:

• la questione delle incompatibilità tra cariche di governo ed altri uffici o attività. Si chiedeva, infatti, che fosse espressamente prevista la possibilità di imporre limitazioni alla proprietà privata dei membri del Governo al fine di evitare l’insorgere di conflitti di interessi, e quella di configurare un’incompatibilità tra cariche di governo e la proprietà di determinati beni (Passigli, 1963ss.). Le obiezioni avanzate dal relatore (Salvi, 1963ss.; ma anche De Mita, 1963ss.) hanno portato ad una riformulazione della proposta emendativa, che ne ha eliminato ogni riferimento al diritto di proprietà. La sua approvazione ha peraltro introdotto nel testo la generale previsione che la legge bicamerale detti disposizioni atte ad evitare situazioni di conflitto di interessi, assente nella originaria proposta del relatore. La formula adottata è del tutto analoga a quella usata in relazione al Presidente della Repubblica. In ordine alla stessa materia, è anche venuto in discussione un emendamento (Selva IV. 7. 13, p. 1966) volto a costituzionalizzare l’incompatibilità tra incarichi di governo e mandato parlamentare; le argomentazioni del relatore hanno però convinto i presentatori a ritirarlo prima che fosse posto in votazione (Salvi, 1967);
• la responsabilità individuale dei singoli ministri. È stata affrontata ed esclusa l’opportunità di utilizzare una formula che esonerasse espressamente i ministri dalla responsabilità per atti attribuibili ad essi solo formalmente, ma sostanzialmente imputabili a dirigenti ministeriali (Villone e Salvi,. 1975);
• l'esecuzione delle leggi. L’onorevole Calderisi ha proposto di introdurre una disposizione che attribuisse espressamente al Primo ministro il compito di assicurare l’esecuzione delle leggi (p. 1976);
• la costituzione dei ministeri. È stata approvata (per l'intera discussione, si veda p. 2658ss.) la proposta Cossutta, che chiedeva di introdurre la previsione che i ministeri possano essere istituiti solo per le materie riservate alla competenza dello Stato, e non anche per quelle in cui si esplica l’autonomia normativa delle Regioni. La questione veniva collegata alla previsione della riserva relativa di regolamento governativo in materia di numero ed attribuzioni dei ministeri (Rotelli). In seguito, l’esame delle proposte emendative ha convinto però il relatore a suggerire di rinviare tutta la questione ad un’ulteriore fase di coordinamento. In quella circostanza il relatore ha anche precisato che la norma andava comunque interpretata in modo da permettere l’affidamento di incarichi a ministri "senza portafoglio" anche nelle materie di competenza regionale.

Commissione Riforme costituzionali

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