La qualità della legislazione


Cogne (Aosta), 04/04/2000


*** Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’Unione Europea - Gruppo di lavoro sulla qualità della legislazione ***


Cari colleghi,

dopo il sindaco, e prima di parlare come Presidente della Camera dei deputati, parlo come abitante di Cogne. Sono cittadino onorario di questo comune, ci abito da trent’anni; è la mia Heimat, la patria del cuore.

Siamo nel punto in cui una valle stretta e profonda si apre in una vastissima prateria, ai piedi del Gran paradiso, un massiccio montuoso tra i più belli d’Europa, inserito in uno straordinario Parco Nazionale, con una flora ed una fauna rara ed affascinante.

Una montagna che, nel corso di anni, ho percorso in lungo e in largo e che costituisce uno dei piu’ efficaci tra i miei personali rimedi ai mali che la vita politica arreca alla condizione umana.

Sono dunque felice, emozionato e commosso per accogliervi qui, per aver organizzato qui questa riunione - a cui, come sapete, attribuisco una grande, sostanziale importanza .

Mi auguro che voi anche lo siate.

Spero che per voi il disagio di giungere sin qui sia compensato dalla bellezza del posto e dal messaggio di amicizia che viene dal fatto di ricevervi nel luogo a me più caro.

Devo dunque il più grande ringraziamento alle persone che hanno reso possibile questo evento , innanzitutto il Presidente del consiglio regionale, Roberto Louvin, il sindaco Cogne, Osvaldo Ruffier, e tutti i loro collaboratori. Come (forse) è già stato detto, oggi inauguriamo questa sala, che è stata completata e adattata a tempo di record e con un impegno eccezionale proprio per questa occasione.

Un riconoscimento anche all’amministrazione della Camera, che si è, anche in altre occasioni, dimostrata capace di decentrare la sua attività verso altre regioni italiane, quasi con la stessa efficienza che manifesta in casa.

Abbiamo organizzato a Napoli e Palermo riunioni dei parlamenti euromediterranei, a Trieste una conferenza parlamentare per l’area centro europea, e questa riunione in Val d’Aosta, regione bilingue e di confine proiettata verso l’Europa.

Non abbiamo organizzato qui questa riunione solo per ragioni sentimentali. La Valle d’Aosta è una regione a statuto speciale, inserita nel cuore dell’Unione Europea, ponte tra Italia, Francia e Svizzera. E’ una regione piccola, poco più di centomila abitanti, tra le più ricche d’Europa, che funziona molto bene e che si è posta anch’essa, con lungimiranza, e grazie allo spirito ed alla competenza del presidente Louvin, che è anche uno studioso di diritto costituzionale comparato, il problema della qualità delle leggi.

Ho già detto che attribuisco grande importanza a questa riunione.

E’ infatti giunto il momento, per il nostro Gruppo di lavoro, di concludere la sua attività, formulando per la conferenza plenaria dei presidenti dei Parlamenti europei che si terrà a Roma il 23 e 24 settembre, indicazioni concrete, che possano riuscire effettivamente utili alle nostre assemblee.

Il motivo guida del nostro lavoro potrebbe essere definito “programma leggi amiche”. Una legge è amica dei cittadini quando soddisfa tre condizioni:
a) è conoscibile con facilità;
b) garantisce la prevedibilità delle conseguenze giuridiche dei comportamenti dei cittadini;
c) assicura costi di applicazione inferiori ai benefici promessi.

Naturalmente questo tipo di considerazioni ci porta a rilevare come la qualità della legge è parte della qualità dell’ordinamento giuridico; ma è parte grande e determinante ed è quindi il presupposto necessario della qualità dell’ordinamento giuridico.

Parlamenti e legislazione si sono per secoli definiti a vicenda. Il Parlamento è il potere legislativo e la legge è l’atto approvato dal Parlamento che regola gli aspetti fondamentali della vita del Paese.

Oggi, il pluralismo sociale ed istituzionale, il numero dei soggetti che intervengono nel procedimento legislativo, la quantità di istituzioni che producono regole, la interazione tra fonti del diritto di livello nazionale sovranazionale e regionale hanno portato a radicali cambiamenti.
I Parlamenti, espressione della sovranità popolare e sedi della rappresentanza generale, se non reagiscono acquisendo la capacità di governo del sistema di produzione delle regole rischiano di essere emarginati a favore di oligarchie politiche, tecnocratiche, economiche.

La nostra idea è che il nuovo ruolo del Parlamento rispetto alla legge si incardina nei nuovi rapporti tra i Parlamenti e i poteri normativi esterni, primi tra tutti quelli dell’Unione europea.

Un rapporto che deve essere interattivo per tutti i Parlamenti appartenenti al sistema: il Parlamento europeo e i singoli Parlamenti nazionali.

Ciascuno di essi deve essere in grado di porre la questione del complessivo funzionamento della pluralità dei sistemi normativi in rapporto agli interessi dei cittadini che rappresenta.

La qualità della legislazione nell’Unione europea, secondo il documento da noi stessi presentato a Lisbona, ha a che fare con la capacità’ dei Parlamenti di inquadrare le singole questioni in una visione generale dei sistemi normativi e con la capacita’ di interagire con tutte le altri istituzioni.

Se il gruppo di lavoro saprà definire proposte pratiche in grado di avviare una maggiore cooperazione tra i Parlamenti in questo campo e tra essi e le altre istituzioni, potrà ritenere concluso il suo lavoro e potrà passare la mano ad altre iniziative che mettano in pratica la vasta cooperazione interistituzionale da noi raccomandata.

Il prossimo anno in Svezia, nel mese di giugno, si svolgerà una importante Conferenza interistituzionale sulla legge in Europa. Una conferenza organizzata dal Parlamento e dal Governo svedesi e da un importante associazione che riunisce giuristi dall’Università, avvocati e giudici (Sono in distribuzione materiali che illustrano questa iniziativa portati dalla delegazione svedese(?).

E’ un esempio che mette in pratica esattamente il tipo di cooperazione interistituzionale che noi consideriamo necessaria. L’evento avrà luogo nel pieno del semestre di presidenza svedese della Unione europea. Inoltre nel 2001 anche la nostra Conferenza dei presidenti si svolgerà in Svezia.

Il seguito di questa tematica, dopo la conclusione del nostro gruppo di lavoro a Roma, è già assicurato ed è nelle mani della nostra collega e amica Birgitta Dahl, con la quale ho già avuto modo di confrontarmi in modo approfondito ricevendo da lei un prezioso contributo.

Ciò ci spinge a lavorare con il massimo impegno per mettere le migliori basi per un futuro che si preannuncia intenso e ricco di importanti sfide .
In tale prospettiva la nota preparatoria, come forse avete avuto modo di vedere, presenta due possibili proposte conclusive:
a) un programmatico scambio di informazioni tra Parlamenti sui temi connessi alla produzione delle leggi, ai rapporti con gli altri organi produttori di regole, in particolare l’Unione Europea, alla verifica della loro attuazione;
b) definire un memorandum ad uso dei parlamenti che vorranno avvalersene sulle questioni oggetto del nostro lavoro.

Nella nota si propone anche un successivo incontro il 16 e 17 giugno presso l’Istituto Universitario Europeo di Firenze. Oggi dovremmo definire gli indirizzi politici e a Firenze, avvalendoci di competenze specialistiche di studiosi di diversi paesi europei, dovremmo tradurre questi indirizzi in specifiche proposte di merito da sottoporre alla Conferenza di Roma.

Abbiamo ritenuto di organizzare anche questo incontro seguendo il metodo della cooperazione interistituzionale.

Abbiamo pertanto chiesto al Segretario Generale dell’Ocse – organizzazione tra le più esperte sui problemi di governo delle democrazie avanzate - un commento sulle analisi svolte nel documento di Lisbona e sul ruolo dei Parlamenti nella governance contemporanea.

Do dunque la parola al Segretario generale dell’Ocse, Donald Jhonston.