The Fight against Corruption and Organised Crime under the Rule of Law


Oxford, 06/01/1999


***Lezione allo University College of Oxford***


1) Allow me to start by thanking you for your invitation to participate in this cycle of Lectures.
I am especially honoured to address this distinguished gathering at the prestigious University of Oxford.

2) I have divided my paper into four parts: a) the main features of organised crime; b) corruption; c) the main features of the fight against organised crime and corruption; d) education to foster respect for the law.

3) Before addressing the first issue, the features of organised crime, allow me to clarify two points.
The first is the difference between mafia and organised crime. Mafia is that particular form of organised crime that has relations with politics and that uses these relations to do business and to secure its immunity. While mafia certainly is a form of organised crime, not all organised crime is mafia, because not all organised crime has a relationship with politics.
The second point is a little longer: it deals with the difference between "international organised crime" and "transnational organised crime". The two expressions are often used interchangeably, but they indicate different situations, although they have some points in common.
The term international means that the members of criminal organisations of different countries may be operating together within the same structure.
The term transnational defines the operational capacity of criminal organisations across the borders of many countries.

4) I will now analyse the concepts of international and transnational crime.
Internationalisation has expanded since the sixties, owing to the growth in the trade of the commodities in which organised crime deals: arms and drugs.
Both are consumed in places other than where they are produced. Shipments of drugs and arms must cross many countries before they reach the country where they will be used. Dealers in these products have to cross national borders, make use of legitimate institutions (such as banks, holding companies and customs authorities), and maintain relations with criminal groups in various countries.
This form of trade has generated strong international relations amongst all of the most dangerous criminal organisations.
The traditional markets of organised crime - drugs and arms - have been flanked by a third market: the trafficking in human beings. These people may be refugees from war-torn regions, immigrants seeking employment, which they cannot find in their own country, or women and children trapped in the web of prostitution.
This trafficking in human beings is our modern-day version of the old slave trade.
The U.N. has estimated the income of trafficking in human beings at around 5 billion dollars. Between the fourteenth and seventeenth centuries, the slavery involved 12 millions peoples. Today, in all the world, there are 200 millions peoples in conditions of slavery.
The use of children is a new development : most child trafficking aims at recruiting children for menial tasks within criminal bands, such as the transport of weapons, the streetside distribution of drugs, and watching over prostitutes. Then there is paedophilia which accounts for a small, albeit a horrible share of this market.

Modern criminal organisations have a strong interest in cost reduction and risk avoidance. Children are ideal for this purpose. It is easy for children to pass unnoticed, and they are also less likely to be believed by authorities if they make any accusations to the police.
Last but not least children keep costs down because they are content with very little.

5) I will now move on to the transnational dimension, which does not describe the make-up of the criminal organisations, but rather their field of action. Transnational criminal organisations put their men, headquarters and businesses in different countries, according to factors such as the return on investments, the stringency of controls and the potential for expansion.
The transnational dimension is due to the changing geo-strategic conditions world-wide.
Market globalisation after the collapse of the Soviet system has resulted in the movement of money, goods and people at a speed and with an ease that would have been simply unthinkable in the past.
Honest citizens travel the world with ease. But so do the members of the major criminal organisations.
And it is often so hard to tell these people apart: they dress alike and speak alike, they move in similar social circles, and dine in the same restaurants.
The fact that only about 3% of the 9 million containers that enter in USA annually are checked by U.S. Customs underscores the problem.

6) The second trend, besides globalisation, that was started by the end of the Soviet system was the transition to democracy of many former Communist countries.
The process of democratic transition has opened up very good opportunities for organised crime. In some of these countries the State is often still unprepared to govern the transition process. In a transition, institutions are fragile, money is scarce and so are consumer goods.
Also, the citizens of these countries, owing to their unhappy past experiences in the police-State under the Soviet regime, have a deep-seated distrust towards police measures.
A weak state, a weak market and a lack of respect for the law have created the ideal conditions for the entry of organised crime.

7) If you imagine a geographical map of crime, Central Europe is surrounded by the Russian mafia to the East, by the Turkish and Albanian mafias to the South East, and by the Italian mafia to the West.
It is like a nut squeezed in a giant nutcracker.
About eighty per cent of the heroin consumed in Europe is shipped via the Balkan routes. The war, and the resulting destabilisation, have contributed to reinforce the criminal groups that have their interests in this area.
In conclusion, Central Europe is an area of transit and criminal investment. But with its 245 million inhabitants and a GDP of 1,450 billion dollars, it may easily turn into a huge market for organised crime.
Central Europe may well become the "back-yard" of the Italian, Russian, Turkish and Albanian mafias, who would create alliances with local crime and thus establish a geo-criminal area .
For most governments of Central Europe combating organised crime is a leading national priority. But many still do not have the laws and regulations, the facilities and professional expertise to achieve effective control. These countries must be helped, that is in our own interest.

8) So far we have described the make-up of the major criminal organisations and their geographical sphere of action.
Let us now move on to the main operational features of organised crime.
The following list of features of international and transnational organisations -which I am now going to illustrate- is not the result of a purely academic exercise . It is based on our experience.
The following ten features are what we should look for when examining the conduct of suspects to establish whether they belong to organised criminal groups.

1) Their professional mission is to achieve the greatest possible wealth with the highest possible degree of immunity;
2) They engage in every type of illegal or apparently legal profit-generating activity; for example mafia expert Alison Jamieson reports that the Sicilian Cuntrera Caruana clan maintains a wine bar, an antique business and a travel agency in the U.K. as cover for importation of cannabis from Kaschmir and heroin from Thailand.
3) Their main tools are intimidation, corruption, violence.
4) They have rigid internal hierarchies and fierce sanctioning systems based on the physical elimination of anyone who has seriously harmed the organisation or is suspected of having done so in the past, or of being capable of doing so in the future;
5) They benefit from a high-level network of professional expertise in financial, legal and trade matters;
6) They try to infiltrate the government institutions, the police, the judiciary, political bodies, ministries, and local government in every possible way.
7) They entertain business relations with all other criminal organisations, and also with lawful organisations, to increase their profits, secure immunity and steadily expand their businesses;
8) They are always seeking a legal umbrella, and therefore attempt to enter into financial, entrepreneurial and political circles;
9) They aim at securing financial or entrepreneurial power;
10) They are not interested in directly holding political power, as this might lead to excessive exposure. Rather, they make use of the political power in the hands of others.

9) Current estimates on the size of the criminal economy are far from certain because the proceeds are largely hidden.
The figures put forward by the International Monetary Fund may be taken as an indication. In a 1996 study, the IMF estimated the annual income of criminal organisations - which we may call the GCP, the Gross Criminal Product - at around 500 billion dollars, roughly equal to 2 per cent of the global GDP. This figure was forecast to double in the years following 1996 , and may indeed have done so.
According to the latest United Nations report, 400 billion of this income is generated by drug trafficking, which accounts for some 8 per cent of the world''s legal trade as a whole.

10) I will now move on to the second part of my presentation, the relations between organised crime and corruption. For groups that have a lot of money, corruption is a low-cost, low-risk and highly-effective tool.
Organised crime, if possible, chooses corruption, not murder. It only kills when it is absolutely necessary to do so.
Because, while murder eliminates an obstacle, corruption creates an accomplice. A corrupt person in an institution is a door which is always open for criminal organisations.
Corruption eliminates competition in the market, in contracts and in the administration of public services. It eliminates controls against illegal activities, such as drug trafficking or the exploitation of prostitution.

There is a difference between ordinary corruption and corruption as used by organised crime.
Ordinary corruption tries to obtain a given favour from a civil servant. Corruption, as used by organised crime, aims at binding a civil servant to crime.
In the former, what is at stake is a favour. In the latter, a person''s loyalty.
The bosses of organised crime know that sooner or later they will need a police officer, a judge, an employee of the Finance Ministry, and so on. So they try to establish a relationship with that person. They start with little acts of courtesy, and then the gifts gradually become more and more valuable. When the occasion arises, the generous donor asks for the favour he needs and at that point it is very difficult for whoever has fallen into the trap to refuse.
I know of cases where the criminal gang began with little gifts for the official''s birthday, then it followed with a little gift for his wife or children, and later with a little help when the official had to move to a new house or buy a new car and so on. In the end, the net becomes so tight that the only way out is to commit suicide. It has happened, sometimes.
The many national borders that drugs, people and arms must cross could not possibly be passed if a well-oiled system of corruption were not in place.
Corruption is facilitated by government inefficiency, by nebulous legislation, and by the lack of allegiance to the State in civil servants and the population at large.

11) I will now move on to the third part of my presentation: how to defeat organised crime and corruption.
There are two key words here: organisation and confiscation.
Let us start with organisation.
While crime is organised, law enforcement is disorganised.
The major criminal organisations are essentially transnational, but the tools used by governments to control them are still essentially national.
Organised crime did not benefit from the free movement of goods, money and people. Rather, it benefited from the shortfalls of the globalisation process, which has not yet involved the values of responsible citizenship and the tools for their defence.
In Europe, for instance, we combat what is essentially one and the same organised crime with dozens of different penal codes.
Crime can beat us not only because it is organised, but also because we are disorganised and slow to take action.
We should learn from crime: we need to be as well co-ordinated as crime and as fast as crime, if we wish to prevail over crime.
We cannot afford to lose any more time. We know that a series of meetings between the major criminal groups took place in Warsaw in 1991, Prague in 1992, Berlin in 1993 and in 1994 in the French town of Beaune; the last one with representatives of the Italo-American Gambino family, and the crime bosses of Japan, Colombia, Russia and China.
We run the very real risk that in the next few years a global criminal system will take shape, a sort of "hard core" made up of the major criminal organisations.
The first step in organisation is information. The best way to co-ordinate action is to circulate as much information as possible in all democratic countries.

12) Fortunately, we are not starting from scratch.
The fight against organised crime, which encompasses the struggle against corruption, has two parallel objectives. The first is to attack the criminals themselves; the second is to attack their accumulated wealth.
To achieve these objectives, we must begin to think of building an international anti-crime area. Co-operation would be eased, if each country provided for a specific crime, namely the crime of "participation in a criminal organisation". International co-operation between police authorities, the judiciary and bank supervisory authorities should be improoved in the case of an allegation of this specific crime.
To combat corruption effectively two conditions are necessary. Every country must punish its citizens who have been found guilty of corrupting a civil servant of a foreign country. In addition it is necessary to grant adequate indemnity- using the criminals'' seized assets- to those who have suffered a loss by the act of corruption.
There is no need, therefore, to resort to special measures that are alien to the democratic traditions of our countries. The problem is how to mount an ordinary response at a supranational level, not how to invent extraordinary instruments to be adopted nationally.

13) Let us now look at confiscation.
When I described the main features of organised crime I gave a figure for the overall turnover of these organisations. Remember that their estimated annual volume of business is 500 billion dollars.
We often wonder how men so coarse and violent can possibly manoeuvre such colossal amounts of money.
In 1993, when I was the chairman of the Parliamentary Anti-Mafia Committee, I asked a state witness for information on the investments and money laundering techniques of his organisation. He replied by asking me: "If you have any money to invest, what do you do?" I answered: "I ask an expert for advice." And he said: "We too. And if the investment turns out to be good, then what do you do?" "I go back to that expert" was my answer. "We too. And if the investment turns out to be bad, what do you do?" I answered: "I''ll change expert, I''ll go to someone else." And he said: "We too. But we kill the first expert, and we let the second one know about it. That is the difference between you and us".

The attack against criminal accumulated wealth is the modern dimension of the fight against organised crime. Money in the hands of these criminal organisations is more dangerous than a kalashnikov.
The point I am trying to make is that confiscating the assets of c.o. is as important as confiscating their weapons. Action needs to be taken at three different levels: a) the seizure and confiscation of the assets accumulated by the criminals; b) the fight against money laundering; c) the use of confiscated assets for social purposes.
Regarding the first level, I would simply like to highlight the positive Italian experience. After definitive sentences were handed down, and the criminals could not prove where their possessions came from, their assets were confiscated. In november 1998 the Home Office Working Group on Confiscation suggested the civil forfeiture, or "in rem forfeiture", should be extended to cover all the assets which proceed from all form of crime. In UK between 1987 and 1996 only 157 drug trafficking confiscation orders for £ 100.000 or more were made against a background of over 45.000 convictions for supply of drugs. It is clear that the majority of the major criminals have not been affected by this legislation.

The second level of action is money laundering. Experts have estimated that transnational organised crime needs to launder about one half of its criminal proceeds, which means that the amount of money that is laundered every year stands at around 250 billion dollars. This is money that sooner or later will enter into the circuit of legal business, at least in part. It is money that will strongly distort the workings of markets and fair competition.
Most countries have adopted co-ordinated policies against market distortion. But there are about 70 countries that do not adhere to or simply do not apply the international conventions in this field. In so doing they void the efforts of those countries that have adopted more stringent regulations. According to IMF experts around 51% of all international financial transfers are to off-shore centres. This money is not all black money, but it is all taken out of the legal market.
However, if the global co-operation network is to function, there must not be any loopholes.

To avert this risk, all of the democratic countries must take tough measures vis-a-vis the off-shore centres. Most of these centres are accomplices of organised crime and organised corruption - and they know it.
I believe that the time has come for concerted action to place an embargo on those countries.
In March, in his address to the House of Commons, Foreign Minister Cook offered full British citizenship to the inhabitants of the overseas territories, on the express condition that they adopt specific regulations to combat money laundering.

The third level of action is related to the use of the assets confiscated from the criminal organisations.
The seizure and definitive confiscation of the wealth accumulated by organised crime is necessary to undermine its economic power.
But it is equally important to use the confiscated wealth for social purposes, building schools, libraries, parks, social centres and government agencies.
So far, Italy has confiscated from the Mafia and assigned to social purpose assets amounting to 117 billion lire (39 mil.p)
This shows that legality does not mean law enforcement alone. It shows our citizens that the rule of law enables individual communities to win back what organised crime had taken away from them with violence.

14) Herbert Hart, in his considerations on law enforcement, said that the voluntary co-operation of citizens and their respect for the law are the essential requirements for the very existence of coercive power.
This brings me to the last part of my paper: how to educate people to respect the law, both in schools and in the business world.
In schools we must teach the younger generations that loyalty to civic values is as important in life as excellent professional training. In Italy we have started an awareness
program in schools, of the dangers surrounding corruption and the mafia and the benefit of honesty. Between 1994-1009, 800.000 children participated on this process.
As to the business community, we must dispel the fears of businessmen that controls on the legality of commercial or financial transactions may foreshadow forms of State control over the economy. In fact, this control help to protect the businessmen and financial dealers who operate legally. If we let organised crime impose its products and enter the market that the legal economy will be brought to its knees.
If we wish to ensure that the rule of law may be effective in combating organised crime and corruption, both now and in the future, then we must broaden the scope of our action well beyond mere law enforcement. We must ensure that a culture based on the rule of law and the values of good citizenship becomes more ingrained in our society.



University College
Oxford

H.L.A. Hart Memorial Lecture for 1999

"The Combat of Corruption and Organized Crime
under the Rule of Law"



1) Innanzitutto vi ringrazio per l''invito a questo ciclo di "Lectures" e vi assicuro che per me è un particolare onore prendere la parola nella prestigiosa università di Oxford.
La mia relazione ha ad oggetto la criminalità organizzata e la corruzione.
E'' la prima volta, per quanto io sappia, che un''istituzione culturale di questo prestigio include il tema della lotta al crimine organizzato e alla corruzione tra le grandi sfide del prossimo futuro. E'' giusto perché il rischio per le nostre democrazie è molto alto e per affrontarlo non basta la forza del diritto penale; occorre anche la forza dei valori civili, quelli che si trasmettono in istituzioni come quella che oggi ci ospita.

2) Ho diviso la mia relazione in quattro parti: a) i principali caratteri della criminalità organizzata; b)la corruzione; c) i caratteri principali della lotta contro crimine organizzato e corruzione; d) l''educazione alla legalità.

3) Prima di entrare nei contenuti della prima parte, quella dedicata ai caratteri del crimine organizzato, lasciatemi fare due precisazioni.

La prima riguarda la differenza tra mafia e crimine organizzato. La mafia è quella particolare forma di crimine organizzato che ha rapporti con la politica e che tende ad avvalersi di questi rapporti per ottenere impunità e fare affari.
Mentre la mafia è una particolare tipo di criminalità organizzata, non tutta la criminalità organizzata è mafia, perchè non tutta la criminalità organizzata tende ad avere rapporti con il mondo politico.

La seconda precisazione è più lunga e riguarda la differenza tra la "criminalità organizzata internazionale" e la "criminalità organizzata transnazionale".
Le espressioni sono spesso usate come sinonimi, mentre indicano fenomeni diversi, anche se con alcuni punti di contatto.
L'' internazionalizzazione consiste nella coesistenza nella stessa struttura di persone appartenenti ad organizzazioni criminali di diversi paesi.
La transnazionalizzazione definisce invece la capacità operativa delle organizzazioni criminali attraverso i confini dei diversi paesi del mondo.

4) Affronto ora la prima parte della realazione approfondendo i concetti di criminalità internazionale e criminalità transnazionale.
L''internazionalizzazione si è rafforzata a partire dagli anni Sessanta per effetto della intensificazione della circolazione internazionale dei beni tradizionalmente trattati dalla criminalità organizzata, la droga e le armi.
Tanto per le armi quanto per la droga, l''utilizzazione finale avviene in luoghi diversi da quelli di produzione. Per giungere dal paese di produzione a quello di utilizzazione finale i carichi di droga e di armi devono attraversare molti altri paesi. Il commercio che le riguarda comporta la necessità di superare frontiere nazionali, di utilizzare istituzioni legali (banche, società finanziarie, dogane), di intrattenere rapporti con gruppi illegali di diversi Paesi.
Queste esigenze commerciali hanno creato saldi rapporti internazionali tra tutte le organizzazioni criminali più pericolose.
Mentre è frequente il sequestro di carichi di armi e di droga, è invece raro che si riesca a sequestrare il danaro o ad individuare l''operazione finanziaria che ne costituiscono la contropartita.
Evidentemente, mentre il trasporto di queste merci particolari avviene per vie tradizionalmente criminali, e quindi più facili da scoprire, il versante finanziario dell''operazione viene trattato avvalendosi pienamente dei sistemi legali, i quali sono raramente in grado di individuare all''interno di migliaia di operazioni quelle sospette.
Ai due tradizionali mercati criminali, della droga, delle armi e del danaro, oggi se ne è aggiunto un terzo, quello delle persone.
Si tratta del traffico di profughi da regioni in guerra, o di immigrati che cercano un lavoro che non trovano in patria, o di traffico della prostituzione.
Il mercato delle persone è la moderna riedizione della vecchia tratta degli schiavi.
Le moderne organizzazioni criminali, abituate a muoversi con rapidità nel mondo, tra aree povere (in genere, produttrici di droga e acquirenti di armi) ed aree ricche (in genere, consumatrici di droga e produttrici di armi), si sono inserite stabilmente nei flussi migratori governandone una parte, costringendo alla prostituzione donne dei paesi poveri, reclutando bambini per i più semplici lavori criminali.
L''utilizzazione dei bambini è una novità recente.
La pedofilia occupa una parte ridotta, seppur orribile, di questo mercato. Infatti i pedofili, in gran parte appartenenti ai paesi ricchi, temono in patria la reazione dei concittadini e preferiscono spostarsi in quei Paesi poveri dove maggiore è la sfruttamento sessuale dei minori.
La fetta più grande riguarda invece i minori da destinare ai lavori più umili nelle bande criminali, come il trasporto di singole armi, lo spaccio minuto di stupefacenti, il controllo delle prostitute durante la loro attività.
Le moderne organizzazioni criminali pongono, infatti, in primo piano la riduzione dei costi e l''abbattimento dei rischi. Il minore risponde a queste caratteristiche perché obbedisce più dell''adulto, non ha mire personali, è più mimetizzabile, è meno credibile dell''adulto quando accusa; se condannato, è punito in misura assai inferiore rispetto all''adulto. Comporta inoltre costi bassi perchè si accontenta di poco e non investe per il futuro.


5) Affronto ora il tema della dimensione transnazionale che non riguarda la composizione dei gruppi criminali, ma il loro campo di azione.
Sono transnazionali quei gruppi criminali che sono in grado, come farebbe una multinazionale legale, di collocare i propri uomini, le proprie sedi e le proprie attività in diversi paesi a seconda degli utili, dell''impermeabilità ai controlli e della possibilità di espansione.
In astratto, può essere transnazionale anche una organizzazione criminale composta da cittadini di un solo Paese. Ma nella maggior parte dei casi i gruppi transnazionali sono anche internazionali; forse l''unica eccezione è costituita dalle mafie cinesi.
All''origine del fenomeno di cui parliamo c''è il mutamento delle condizioni geostrategiche del mondo.
Dopo il crollo del sistema sovietico ed il conseguente espandersi della globalizzazione dei mercati, il danaro, le merci, le persone circolano con rapidità e facilità prima impensabili.
Si spostano le idee civili ed i cittadini onesti, gli imprenditori, gli studenti e gli studiosi, gli uomini che lavorano nel mondo della finanza: Ma si spostano anche le culture criminali, i componenti delle grandi organizzazioni criminali, ed i professionisti, gli avvocati, i commercialisti, i finanzieri, che, contravvenendo ad ogni regola deontologia e giuridica, curano consapevolmente gli affari delle organizzazioni criminali.
E'' difficile distinguere gli uni dagli altri; vestono e parlano allo stesso modo, hanno simili relazioni sociali, frequentano gli stessi ristoranti.
Il giorno successivo alla caduta del muro di Berlino, venne registrata dalla polizia italiana una conversazione telefonica tra un vecchio boss mafioso siciliano di medio livello ed un suo uomo che viveva a Berlino. Quest''ultimo chiedeva al vecchio: "E'' caduto il muro, che dobbiamo fare?" L''altro rispose: " Comprare tutto". L''altro replicò: "Dove?" e il vecchio rispose ancora una volta " Dovunque, il più possibile e comprati anche un vestito nuovo perché così compri meglio."

6) Dopo la globalizzazione, il secondo fenomeno indotto dalla caduta del sistema sovietico, è la transizione verso la democrazia di molti paesi ex comunisti.
Si tratta, in particolare, dei Paesi dell''Europa centrale.
Il processo di transizione democratica offre straordinarie opportunità alla criminalità organizzata, quando lo Stato non ha ancora preparato tutte le strutture necessarie per guidare la transizione.
Infatti in questa situazione le istituzioni sono fragili, scarseggia il danaro e scarseggiano i generi di consumo. Tendono invece a prevalere non gli aspetti migliori, ma gli aspetti deleteri della civiltà occidentale: il consumismo, l''egoismo, il guadagno come fine e non come mezzo.
In questi Paesi, inoltre, i cittadini, per effetto delle esperienze subite durante il regime sovietico, hanno una profonda avversione per gli interventi di polizia. Rifiutano perciò anche quelli che nei nostri Paesi sono considerati limiti necessari nell''interesse dell''intera collettività.
La maggior parte di quei cittadini pensa inoltre che il mercato sia privo di regole, come il mercato nero che precedentemente conviveva con l'' economia di Stato.
Debolezza dello Stato, debolezza del mercato e debolezza dei valori civili, hanno creato in alcuni di questi Paesi le condizioni ottimali per l''ingresso del crimine organizzato.


7) In un''immaginaria carta geografica del crimine la regione dell''Europa centrale si vede circondata ad est dalla mafia russa, a sud est dalla mafia turca e albanese, ad ovest dalla mafia italiana.
E'' come una noce dentro una grande tenaglia.
Il suo territorio è percorso da due grandi rotte criminali per il trasporto di stupefacenti dall''est all''ovest. La prima attraversa Bulgaria, Romania, Jugoslavia, Croazia, Slovenia, Grecia, Macedonia. La seconda attraversa Bulgaria, Macedonia ed Albania. Queste rotte sono utilizzate tanto dai trafficanti dell''eroina proveniente dal Sud est asiatico e dalla Nigeria, quanto da quelli di cocaina.
Circa l''ottanta per cento dell''eroina consumata in Europa passa attraverso le rotte balcaniche. La guerra, con la destabilizzazione che consegue, ha ulteriormente rafforzato le bande del crimine che hanno interessi in quest''area.

In conclusione, il centro Europa è area di transito e di investimento criminale. Ma può diventare esso stesso con i sui 245 milioni di abitanti, un PIL di 1.450 mila miliardi di dollari, un grande mercato per tutte le forme di criminalità organizzata.
Il Centro Europa può diventare il "cortile di casa" delle mafie italiane, russe, turche, ucraine, albanesi, che si alleerebbero alle criminalità locali costituendo così un''area geocriminale difficile da risanare.
La maggior parte dei governi di quei Paesi considera la lotta contro il crimine organizzato una delle grandi priorità nazionali. Ma molti non hanno ancora le regole, gli apparati e le esperienze professionali necessarie per una lotta efficace. Questi Paesi vanno aiutati, anche nel nostro interesse.

8) Sinora abbiamo definito la composizione delle grandi organizzazioni criminali ed il loro campo geografico d''intervento.
Passiamo ora a definirne le principali caratteristiche operative.
Secondo me queste caratteristiche sono dieci.
Le organizzazioni criminali internazionali e transnazionali:
a) tendono professionalmente alla massima ricchezza ed alla massima impunità;
b) si dedicano permanentemente ad ogni tipo di attività redditizia, illegale o apparentemente legale:
c) adottano indifferentemente modalità criminali, o modalità apparentemente legali, cercando in ogni affare il massimo risultato con il minimo rischio: le principali modalità criminalità sono la corruzione l''intimidazione, la violenza;
d) hanno rigide strutture gerarchiche e feroci sistemi sanzionatori fondati sulla eliminazione fisica di chi ha recato gravi danni all''organizzazione o è sospettato di averlo fatto o di poterlo fare in futuro;
e) si avvalgono di una rete di consulenze professionali di alto livello, di carattere finanziario, legale, commerciale;
f) tentano di infiltrarsi nelle istituzioni pubbliche, polizia, magistratura, apparati politici, ministeri, enti locali, avvalendosi dei professionisti di propria fiducia, della grande ricchezza di cui dispongono e della rispettabilità che in genere nella nostre società circonda le persone ricche;
g) tendono ad avere rapporti di affari tanto con le altre organizzazioni criminali, quanto con organizzazioni legali, per poter incrementare i propri redditi, garantirsi l''impunità ed espandersi sempre di più;
h) cercano permanentemente coperture legali e quindi tendono ad entrare negli ambienti finanziari, imprenditoriali e politici;
i) mirano all''acquisizione del potere finanziario o imprenditoriale;
j) non mirano all''acquisizione diretta del potere politico che le esporrebbe eccessivamente, ma all''utilizzazione del potere politico gestito da altri.

In conclusione, dove queste organizzazioni riescono a comandare la democrazia è un guscio vuoto, riempito di polpa mafiosa.

9) Le stime attualmente diffuse sull''economia criminale non sono certe
perché gli introiti sono in gran parte occulti.
Il FAFT (il Gruppo di azione finanziaria internazionale contro il riciclaggio istituito dal G7 nel 1989) sta lavorando sulle metodologie di stima dell''economia criminale, in modo da poter arrivare a dei calcoli precisi sulle attività criminali sia per settore di attività, che per area geografica.
Per ora a livello indicativo si possono citare i dati del Fondo Monetario internazionale, che in uno studio del 1996 ha stimato le entrate annuali delle organizzazioni criminali, quello che si può chiamare il Prodotto Criminale Lordo, in circa 500 miliardi di dollari, equivalente a circa il 2% del PIL mondiale. Si prevede il raddoppio per gli anni successivi, che sono poi gli anni che stiamo vivendo.
Di questi introiti, secondo l''ultimo rapporto ONU, 400 miliardi deriverebbero dal traffico di stupefacenti, pari all''8% circa del commercio legale mondiale.

10) Passo ora alla seconda parte della mia relazione, quella che affronta i rapporti tra corruzione e criminalità organizzata. Questi rapporti sono riconosciuti in tutte le più autorevoli sedi internazionali.
La corruzione, per organizzazioni che hanno la disponibilità economica sopra indicata, è un mezzo a basso costo, a basso rischio e di grande utilità tanto per il presente quanto per il futuro.
La criminalità organizzata, quando può, corrompe, non uccide. Uccide solo quando è assolutamente indispensabile.
Mentre l''omicidio elimina un ostacolo, la corruzione crea un complice: il corrotto dentro il sistema istituzionale è una sorta di porta d''ingresso permanentemente aperta per l''organizzazione criminale. Chi si è lasciato corrompere una volta è corruttibile una seconda volta e comunque è sempre ricattabile.
Il crimine organizzato tende a creare nel sistema pubblico, attraverso la corruzione organizzata, un''area di complicità permanente.
La corruzione serve per eliminare la concorrenza nelle attività lecite, come gli appalti e la gestione di servizi pubblici, e per eliminare i controlli rispetto alle attività illecite, come il traffico di sostanze stupefacenti e lo sfruttamento della prostituzione.

Occorre distinguere la corruzione ordinaria dalla corruzione come strumento della criminalità organizzata.
La prima tende ad ottenere dal funzionario pubblico un determinato favore. La corruzione della criminalità organizzata, tende invece a legare al crimine un funzionario pubblico.
Nella prima è in palio un favore, nella seconda è in palio una persona.
I capi del crimine organizzato sanno che prima o dopo avranno bisogno di un poliziotto, un magistrato, un impiegato del ministero delle finanze e così via Perciò cercano di avere un rapporto con lui. Cominciano con piccole cortesie e poi continuano con regali sempre più consistenti. Quando si presenta l''occasione, chi ha fatto tutti quei regali chiede il favore necessario ed a quel punto è difficile, per chi è caduto nella trappola, sottrarsi.
Conosco casi in cui il gruppo criminale ha cominciato con piccoli regali in occasione del compleanno del funzionario pubblico, ha proseguito con piccoli regali alla moglie o al figlio, poi con agevolazioni varie quando quel funzionario doveva cambiare casa o comprare un auto e così via, sino a tendergli una rete così stretta che diventa impossibile liberarsi se non con il suicidio, come qualche volta è accaduto.
Nel suo linguaggio la mafia siciliana distingue i funzionari pubblici in non avvicinabili e avvicinabili . I primi sono gli onesti. Gli altri si trasformano da avvicinabili in avvicinati e poi, dopo una serie di crescenti attenzioni, diventano "cosa nostra", oggetti nelle mani del gruppo criminale.
D''altra parte si consideri che le numerose frontiere nazionali che droga ed armi attraversano per arrivare dai paesi di produzione a quelli di utilizzazione non potrebbero essere superate così agevolmente senza il funzionamento di un ben oleato sistema di corruzione in taluno di questi Paesi..

I fattori che agevolano la corruzione sono l''inefficienza dello Stato, la confusione delle leggi, la mancanza di senso dello Stato nella popolazione e nei pubblici funzionari.


11) Passo ora alla terza parte della mia relazione, quella relativa alle strade per sconfiggere la criminalità organizzata e la corruzione.
Le parole chiave sono due: organization e confiscation.
Cominciamo dalla organization.
Contro la criminalità organizzata gli Stati combattono con una legalità ancora in gran parte disorganizzata.
Mentre la grande criminalità è essenzialmente transnazionale, le forme di contrasto sono ancora essenzialmente nazionali.
Ciò che ha giovato alla grande criminalità non è stata la libera circolazione delle merci, del danaro e delle persone. Ha giovato l''incompletezza del processo di globalizzazione, che non ha ancora riguardato i valori civili e gli strumenti per difenderli.
In Europa, ad esempio, contro un fenomeno tendenzialmente unitario, combattiamo con 15 diversi codici penali.
Il crimine può batterci non solo perché è organizzato, ma anche perché la nostra attuale disorganizzazione ci rende lenti nella risposta. C''è, da parte nostra, un deficit di organizzazione e un deficit di velocità.
Dobbiamo prendere esempio dal crimine: essere coordinati come il crimine e veloci come il crimine se vogliamo battere il crimine.
Non possiamo perdere altro tempo perché c''è il serio rischio che negli anni futuri possa formarsi un sistema criminale globale, un "nocciolo duro" delle più forti organizzazioni criminali per il controllo dei grandi traffici illegali e dei grandi affari illeciti in ogni area del mondo.
Il primo passo per ottenere la organization è l''information. Far circolare tra tutti i paesi democratici il massimo di informazioni possibile è il modo migliore per attuare il coordinamento degli interventi.

12) Per fortuna non siamo all''anno zero.
La lotta alla criminalità organizzata, che comprende necessariamente anche la lotta contro la corruzione, ha due obbiettivi paralleli: l''attacco alle persone e l''attacco alle ricchezze.
Sul primo fronte la strada della cooperazione è tracciata, anche se non completamente sviluppata; gli scambi di informazioni sono frequenti ed esiste un vero e proprio sistema di relazioni tra le diverse forze di polizia per iniziative congiunte, comunicazioni di notizie, seminari di studio e di formazione.
Molte operazioni di grande rilievo contro boss del crimine organizzato transnazionale sono state possibili per effetto di questi rapporti.
Maggiori difficoltà invece esistono per le estradizioni e più in generale per la cooperazione tra magistrati. Infatti in questo campo assumono rilevanza più diretta le sovranità nazionali, le differenze nella valutazione delle prove e nei criteri di accertamento della responsabilità.
Per superare queste difficoltà è necessario cominciare a pensare alla costruzione di uno spazio internazionale anticrimine. Per favorire la cooperazione, prima ancora di complicati trattati internazionali sarebbe necessario che ciascun Paese introducesse nel proprio ordinamento una figura di reato particolare, il delitto di partecipazione ad un''organizzazione criminale, in relazione al quale le cooperazioni internazionali tra autorità di polizia, autorità giudiziarie ed autorità di vigilanza bancaria fossero fortemente agevolate.
Ogni Paese, infine, deve punire la corruzione di un pubblico funzionario straniero commessa da parte di un proprio cittadino e risarcisca adeguatamente chi è stato danneggiato dalla corruzione a spese del condannato.

Non è necessario, come si vede, ricorrere a misure straordinarie, eccezionali, contrarie alla tradizione democratica dei nostri Paesi. Il problema principale è approntare una ordinaria risposta organizzata a livello sovranazionale, non inventare straordinari strumenti a livello nazionale.

13) Passiamo ora alla confiscation.
Quando ho esposto le principali caratteristiche del crimine organizzato ho indicato l''entità del giro di affari di queste organizzazioni. Ricordo che si tratterebbe di circa 500 miliardi di dollari.
Spesso ci si chiede come è possibile che uomini rozzi e violenti possano manovrare così elevate quantità di danaro.
Nel 1993 ero presidente della commissione parlamentare antimafia e chiesi ad un collaboratore di giustizia informazioni sugli investimenti e sulle tecniche di riciclaggio della sua organizzazione. Egli mi chiese: " Se lei ha dei soldi da investire cosa fa?"; io risposi: " Mi rivolgo ad un esperto" e lui: " Anche noi. E se l''investimento va bene che cosa fa?" Ed io: "Ritorno da quell''esperto" e lui: " Anche noi. E se l''investimento va male, lei cosa fa?" ed io: " Cambio l''esperto, vado da un altro esperto." E lui: " Anche noi andiamo da un altro esperto, ma prima uccidiamo quello precedente e lo facciamo sapere a quello successivo. Questa è la differenza tra noi e voi.".

La frontiera della ricchezza costituisce la dimensione moderna della lotta al crimine organizzato. Il danaro nelle mani di queste organizzazioni criminali è più pericoloso di un Khalaschnikoff.
Poiché siamo disposti a mettere ogni impegno nel sequestrare le armi di un''organizzazione criminale, dobbiamo capire che c''è bisogno dello stesso impegno per sequestrare le loro ricchezze.
Sono necessari tre livelli di intervento: a) la lotta contro le ricchezze di cui i criminali hanno la disponibilità, per ottenerne il sequestro e la confisca, b) la lotta contro il riciclaggio; c) l''utilizzazione sociale dei beni confiscati.
Sul primo livello, mi limito a richiamare l''esperienza italiana, positiva, in base alla quale, dopo la condanna, sono confiscati i beni dei condannati, o dei loro prestanome, dei quali gli stessi non abbiano provato la legittima provenienza.
In Italia dal 1990 al 1998 sono stati sequestrati beni per un valore complessivo di oltre 6.000 miliardi e sono stati confiscati in via definitiva beni per un valore di circa 500 miliardi.
E'' in corso di ultimazione la procedura di confisca di ulteriori beni per 1.700 miliardi.
Si tratta di valori significativi in sé, ma ridotti rispetto al giro d''affari del crimine. Ciò è dovuto anche al fatto che una parte rilevante di queste somme è ospitato in comodi "paradisi fiscali", paesi che sono i grandi complici del crimine organizzato.

La lotta contro il riciclaggio è il secondo livello. Secondo gli esperti la criminalità organizzata transnazionale è costretta a riciclare circa la metà dei suoi introiti, la somma di danaro annualmente riciclata si aggira attorno ai 250 miliardi di dollari. Si tratta di somme che entrano poi, almeno in parte, nel circuito delle attività legali alterando profondamente le regole del mercato e della concorrenza. Questa consapevolezza sta facendo scattare negli ultimi anni livelli di attenzione sufficientemente elevati in molti paesi.
Tuttavia perché la rete di cooperazione globale funzioni occorre che essa non abbia smagliature.
Oltre ai Paesi che hanno attivato politiche coordinate contro l''inquinamento dei mercati, esistono decine di Paesi indifferenti che non aderiscono o non applicano le Convenzioni internazionali in materia.
Si determina così un mercato finanziario mondiale squilibrato, che offre ai criminali la possibilità di divenire essi stessi gli arbitri, scegliendo i mercati più o meno convenienti, con il rischio di vanificare gli sforzi di quei Paesi che hanno adottato regole severe.
Per evitare questo rischio occorre che tutti gli stati democratici assumano energiche misure nei confronti dei cosiddetti centri off shore ed in particolare di quelli che in questi anni non hanno accettato di avviare i progetti e i programmi di cooperazione e collaborazione tecnica proposti dall''ONU e dalle altre organizzazioni internazionali.
Ciascuno di questi centri è un consapevole complice del crimine organizzato e della corruzione.
Verso questi Paesi credo sia ormai necessario varare un''azione concordata di embargo.
E'' un''esigenza che è stata posta con determinazione anche da importanti istituzioni finanziarie. Già nell''agosto del 1995 un documento del Fondo monetario internazionale aveva proposto una "quarantena finanziaria" per tutti i Paesi accondiscendenti verso il riciclaggio.
Il 17 marzo scorso, parlando alla Camera dei Comuni il Ministro degli Esteri Cook, ha proposto ai 160.000 abitanti dei territori d''oltremare il riconoscimento della piena cittadinanza britannica, subordinandola espressamente all''adozione di precise politiche e normative di contrasto al riciclaggio nei rispettivi paesi.
Il terzo livello di intervento riguarda l''utilizzazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali.
Il sequestro e la confisca dei patrimoni mafiosi sono indispensabili per aggredire la forza economica del crimine organizzato, dalla quale dipende la sua capacità di infiltrazione nel sistema legale e la sua forza corruttrice.
Ma altrettanto importante è destinare i beni confiscati a finalità sociali, come scuole, biblioteche, parchi, centri sociali, uffici pubblici.
Finora in Italia sono stati confiscati alle mafie e assegnati a fini sociali beni per 117 miliardi.
In questo modo si dimostra ai cittadini che la legalità non ha soltanto una volto repressivo. Si dimostra che le regole dello Stato consentono alle singole comunità di riappropriarsi attraverso il diritto di ciò che le organizzazioni criminali hanno tolto loro con la violenza.

14) Passo ora all''ultima parte di questa mia relazione, quella dedicata alla educazione alla legalità, che ha due destinatari: la scuola e gli uomini d''affari.
Herbert Hart, nelle sue riflessioni sul rispetto della legge, afferma che la cooperazione volontaria dei cittadini e l''accettazione delle leggi costituiscono condizioni necessarie per l''esistenza stessa del potere coercitivo.
Seguendo questo insegnamento, le nostre società devono assicurare sempre meglio questo atteggiamento di cooperazione volontaria e di accettazione delle regole, indispensabile per contrastare efficacemente le "culture dell''illegalità" espresse dalle organizzazioni criminali.
Primo destinatario di questa azione è la scuola. Dobbiamo insegnare alle generazioni più giovani che nella vita la lealtà nei confronti dei valori civili è importante quanto una eccellente preparazione professionale.
Secondo destinatario è la comunità degli affari. Gli uomini d''affari temono che i controlli sulla legalità delle operazioni commerciali e finanziarie possano preludere a forme di pianificazione pubblica o di statalizzazione dell''economia. In realtà gli interventi legislativi e giudiziari servono per tutelare l''economia legale, per difenderla dagli assalti del danaro sporco, per garantire gli operatori commerciali e finanziari che operano nella legalità. Se infatti lasciassimo tranquillamente entrare nel mercato chi trae il suo danaro dal traffico di eroina o di armi ed usa la corruzione per imporre i suoi prodotti, l''economia legale in poco tempo sarebbe in ginocchio.

Se vogliamo garantire per l''oggi e per il futuro la forza e la effettività dello stato di diritto contro la corruzione e il crimine organizzato, dobbiamo allargare il nostro orizzonte di azione oltre la risposta puramente coercitiva e radicare in modo sempre più diffuso nella società la cultura del rispetto delle regole e della forza dei valori civili .