Dai Parlamenti ai Cittadini: valutazione tecnologica e riconsiderazione della democrazia moderna


Roma, 12/03/1999


***Conferenza annuale dello European Parlamentary Technology Assessment - EPTA***


1. I parlamenti sono stati tradizionalmente enciclopedici, non solo perché la loro diffusione coincide temporalmente con la nascita delle enciclopedie, e quindi con la fiducia in una sistemazione razionale ed organica di tutto il sapere, ma anche perché sono concepiti come capaci di abbracciare potenzialmente l’intero scibile politico: non vi è argomento di cui le assemblee parlamentari non possano occuparsi, incasellandolo nell’articolato sistema delle commissioni specializzate per settore.



Per molto tempo questo sistema ha rappresentato un potente strumento di organizzazione del sapere politico.

La base epistemologica per il suo funzionamento era in definitiva costituita da un sistema circolare: la chiusura del sistema era assicurata dalla possibilità di connettere tutti i saperi su una comune base umanistica, che non a caso è stata la formazione tipica di quasi tutti i grandi leaders politici dell’Ottocento e del Novecento.



Oggi l’evoluzione dell’economia e della società e la riorganizzazione dei saperi sembrano porre in discussione questi fondamenti dell’istituzione parlamentare.

I soggetti che contano sulla scacchiera politica sono più numerosi e diversificati rispetto al passato.

Il funzionamento delle democrazie avanzate è affidato sempre più a sistemi complessi comprendenti una grande pluralità di soggetti pubblici, semipubblici e privati che concorrono allo svolgimento di una funzione di governo diffusa e policentrica: la governance contemporanea.

La pretesa di ridurre questa complessità allo schieramento dei partiti rappresentati in Parlamento non sembra più proponibile.



D’altro canto, i saperi si sono enormemente specializzati e si sviluppano in rapidissima evoluzione. L’intento di racchiuderli in una summa circolare ed esaustiva sembra definitivamente tramontato. L’informazione non è più uno stock stabile nel tempo, ma un flusso che viaggia a velocità vertiginosa nelle reti digitali. Le enciclopedie sono sostituite oggi dal Web che propone per l’accesso alla conoscenza valori opposti a quelli enciclopedici: in luogo della chiusura circolare del sapere, un sistema informativo aperto in modo potenzialmente illimitato; superamento della visuale nazionale, per abbracciare una dimensione globale; non accumulazione di conoscenza, ma aggiornamento in tempo reale dei dati informativi.



Queste trasformazioni travolgeranno il ruolo dei parlamenti? Le assemblee parlamentari rischiano di seguire le sorti delle enciclopedie dei nostri padri, conservate in biblioteca come puro elemento ornamentale in ragione delle belle rilegature o spedite addirittura in soffitta, perché come il tempo anche lo spazio è danaro?



Credo che questo rischio sia reale. Ritengo tuttavia che non possiamo permetterci di correrlo senza porre in pericolo valori fondamentali della democrazia.



2. I fenomeni di cambiamento cui ho accennato sono altrettanti fattori propulsivi dello sviluppo economico e sociale. Proporsi di arginarli significa proporsi di frenare i processi di modernizzazione e di competitività nelle democrazie avanzate.

Questo convincimento non deve tuttavia indurci a rinunciare a qualsiasi intervento di governo o di correzione delle tendenze in atto.



I problemi di malfunzionamento dei sistemi politici contemporanei, le insidie alla libertà e alla eguaglianza dei cittadini che ne conseguono, non sono derive inevitabili, ma fenomeni per la cui correzione le istituzioni rappresentative hanno un ruolo centrale da svolgere. Credo che vi sia una forte aspettativa in questo senso da parte dei cittadini. L’incapacità o la rinuncia ad adempiere a questo compito è la radice principale della crisi di legittimazione di cui le istituzioni democratiche oggi soffrono.



3. Quali sono i compiti degli organi di rappresentanza generale nel nuovo scenario “post-enciclopedico”?. Ne elencherò alcuni.



a) Governare la complessità normativa.



I sistemi di regolazione degli interessi sociali fanno sempre meno affidamento ad atti generali ed astratti di carattere politico, come quelli rappresentati dalla legislazione parlamentare.

Le norme si definiscono sempre più “dal basso”, nell’ambito di circuiti più ristretti, che mettono direttamente a confronto organi amministrativi specializzati e i destinatari finali delle regolazioni. Molto spesso queste normative hanno alto contenuto tecnico, il che non esclude che esse possano svolgere vasti effetti di interesse generale.

Nella definizione di queste normative giocano ovviamente un ruolo fondamentale gli esperti e i tecnici del settore.

Le tecnocrazie, come le burocrazie, tendono tuttavia a perpetuare se stesse.

Gli attori di regolazioni eccessivamente specializzate possono perciò rallentare i processi di riforma dei settori di propria competenza nella misura in cui tendono a riprodurre assetti resi obsoleti dalla innovazione tecnologica. I danni sono evidenti.

La proliferazione dei regolatori rischia insomma di tradursi in un costo occulto sotto forma di ostacolo ad adottare politiche integrate per lo sfruttamento di tutte le sinergie possibili alla luce dell’innovazione tecnologica.



Rispetto a questi effetti perversi i parlamenti possono svolgere un’azione efficace per definire chiaramente il confine di competenza delle diverse agenzie di regolazione; porre un freno all’effetto cumulativo di norme provenienti da diversi soggetti; verificare la reale necessità dell’intervento di regolazione. Possono in definitiva svolgere un ruolo fondamentale come fattore antiburocratico e razionalizzatore ed anche per incentivare una piena utilizzazione delle nuove acquisizioni tecnologiche e scientifiche a beneficio dell’intera comunità.



L’efficace azione svolta dal parlamento europeo per introdurre principi di trasparenza nel vasto arcipelago della cosiddetta “comitologia” è un buon esempio di come le istituzioni parlamentari possano produrre un’azione assai incisiva in questa direzione.







b) Superare la barriera tra politica e scienza.



Per potere adempiere a questi compiti i parlamenti si debbono adeguatamente attrezzare.

Innanzitutto per colmare il divario che sembra sussistere tra il mondo della politica e il mondo della scienza. La comunicazione tra queste due sfere è davvero difficile. Si tratta in primo luogo di una difficoltà ad individuare criteri comuni per la selezione delle informazioni che debbono essere considerate rilevanti.

Per uno scienziato contemporaneo probabilmente l’elemento più importante della propria ricerca è costituito dal dettaglio la cui scoperta gli permetterà di vincere il premio Nobel. Al politico interessano molto di più il contesto generale in cui quella ricerca si inserisce, le possibili conseguenze sociali che ne derivano e così via.

La costituzione in seno ai parlamenti di organismi specializzati nella valutazione delle scelte scientifiche e tecnologiche rappresenta uno dei possibili canali per stabilire un’interfaccia politico che permetta ai parlamenti di dialogare con il mondo della scienza.





c) Rafforzare i flussi informativi tra le istituzioni.



Nella selezione dell’informazione essenziale per la decisione politica i parlamenti non possono naturalmente agire da soli. Nei sistemi parlamentari europei è ad esempio fondamentale per questo profilo il rapporto con il governo. Da questo punto di vista è essenziale che l’informazione fornita dagli Esecutivi risponda a rigorosi criteri di accuratezza, sinteticità, completezza.

Disporre di un flusso informativo di alta qualità diviene indispensabile per lo svolgimento delle funzioni di direzione politica e di controllo spettanti alle assemblee parlamentari.

Diventano centrali da questo punto di vista le procedure di collegamento tra l’attività di valutazione parlamentare e quella svolta in seno agli esecutivi.

Rafforzando queste procedure dobbiamo incentivare negli esecutivi lo sviluppo delle attività di valutazione incrociata degli effetti delle politiche settoriali e il collegamento tra la valutazione degli effetti attesi dalle nuove politiche e misurazione dei risultati conseguiti dalle iniziative già attuate.

Valutazione ex post e valutazione ex ante debbono diventare due elementi coesistenti di una medesima attività volta ad ancorare saldamente l’intervento delle massime istituzioni politiche al principio di realtà.





d) Aprire il dibattito pubblico sulle conseguenze delle scoperte scientifiche e tecnologiche.



Le conseguenze sociali ed economiche derivanti dalla rapida evoluzione delle conoscenze scientifiche in alcuni settori fondamentali sono in gran parte sconosciute; pensiamo solo agli alimenti transgenici. Su questi punti vi è spesso disaccordo, anche radicale, tra gli stessi protagonisti della ricerca più avanzata. Altre volte le scoperte scientifiche ci pongono problemi etici che non siamo pronti ad affrontare.

Sta di fatto che la complessità di questi problemi e la detenzione di poche mani delle chiavi tecniche e politiche per muoversi in questi campo tendono a trasformare le democrazie in oligarchie, in governo reale di pochi che si muovono in un dibattito che apparentemente, ma solo apparentemente coinvolge molti.

Anche per questo profilo le assemblee elettive possono svolgere un ruolo fondamentale per ricondurre l’oligarchia alla democrazia, agendo sui grandi temi della vita contemporanea come foro di dibattito e confronto tra i diversi orientamenti presenti nella politica, nella società, nel mondo della scienza, per poi giungere alla decisione.

Su alcune questioni non sempre è possibile giungere ad una decisione in tempi rapidi. In questi casi i Parlamenti devono contribuire alla maturazione di orientamenti che necessariamente si definiscono nel medio termine, grazie al più ampio coinvolgimento di tutte le parti interessate.





4. La funzione di rappresentanza generale svolta dalle assemblee parlamentari sembra ancora indispensabile per evitare il rischio oligarchico e la democrazia.

Per mantenerla vitale è tuttavia necessario abbandonare la pretesa enciclopedica del passato e scegliere nuove strade.

Il Parlamento non può più permettersi di occuparsi di tutto: deve limitare il proprio intervento alle questioni di rilevanza politica generale.

L’intervento parlamentare deve essere un intervento di qualità.

La qualità si misura oggi soprattutto in termini di adeguatezza dei flussi informativi disponibili da parte dei diversi attori istituzionali.

Per raggiungere questi obiettivi i Parlamenti debbono innovare profondamente i propri sistemi informativi interni come le procedure e gli organi attraverso i quali svolgono la propria attività. Debbono sollecitare anche presso i propri interlocutori istituzionali – in primo luogo gli esecutivi – analoghe trasformazioni.



Le assemblee parlamentari non possono più proporsi come circuiti chiusi, ma divenire sistemi aperti.

Il fattore di democrazia proprio delle procedure parlamentari non si esaurisce nell’antica rappresentanza ma richiese la capacità di stabilire interconnessioni tra settori diversi, fare emergere le conseguenze generali di scelte particolari e apparentemente tecniche, rendere evidenti i collegamenti tra linguaggi e mondi vitali diversi. Piuttosto che come enciclopedie le assemblee parlamentari debbono proporsi come reti, come networks aperti della democrazia.



Per sviluppare questi nuovi compiti diventa strategico costruire un effettiva rete tra le assemblee elettive dei diversi livelli istituzionali e tra differenti paesi.

Nella sede della conferenza dei presidenti dei parlamenti dell’Unione europea stiamo lavorando su questo obiettivi: la prossima riunione della Conferenza – che si terrà a Roma nel settembre del 2000 – avrà ad oggetto principale il ruolo dei parlamenti nell’era della globalizzazione e il problema dei nuovi flussi informativi necessari all’attività delle assemblee legislative.



Il collegamento tra gli organismi parlamentari europei competenti alla valutazione scientifica e tecnologica rappresenta un altro importante elemento di questo network in via di consolidamento.

Sono pertanto particolarmente onorato di ospitare quest’anno qui a Roma la conferenza annuale dell’EPTA e vi auguro buon lavoro ed aggiungo che sono particolarmente lieto che questa sala ad alta tecnologia telematica venga inaugurata dalla vostra conferenza.



La diffusione delle normative tecniche ad opera di agenzie specializzate comporta dei rischi che vanno evitati.

Da un lato, queste agenzie sono di solito monotematiche: perseguono la tutela di un unico interesse pubblico assolutizzandone la tutela. Ciò può comportare il prodursi di effetti collaterali indesiderati in altri settori, inflazione normativa, contrasto con la necessità di difendere diversi interessi pubblici.