Riciclaggio 2000. Confronto Italia-Stati Uniti


Roma, 03/15/1999


***Convegno promosso dalla Confederazione Generale italiana del Commercio del Turismo e dei Servizi***


I caratteri strutturali della criminalità organizzata sono oggi costituiti dalla dimensione transnazionale, dalla progressiva integrazione tra le organizzazioni di origine mafiosa e le altre organizzazioni criminali di grandi dimensioni, dalla disponibilità di masse ingenti di danaro, dalla strategia dell’ingresso nella società legale per utilizzarne tutti gli istituti e tutte le regole al fine principale di difendere e accrescere le ricchezze acquisite.

Il possesso di enormi quantità di danaro fa la differenza tra ieri ed oggi. La lotta contro i patrimoni di origine criminale assume perciò un ruolo strategico nell''ambito dell''azione di contrasto della criminalità organizzata. Fino a venti anni fa il nostro problema principale era arrestare i grandi criminali; ora per l’Italia e per altri paesi avanzati, grazie al livello professionale raggiunto dagli apparati di polizia e giudiziari, a questo problema siamo riusciti a dare soluzioni accettabili. In Italia non passa settimana senza arresti significativi.

Oggi il problema principale è invece combattere la ricchezza criminale.

Colpire questo tipo di patrimonio significa ridurre non solo il potere di una singola persona, ma quello dell''intera organizzazione cui essa appartiene poiché seguendo le strade del denaro sporco, aggiornandoci costantemente sulle tecniche usate per la cancellazione delle tracce dell''origine criminale del danaro, scoprendo le sempre nuove strategie di reinvestimento, si ricostruisce l''intera rete dell''organizzazione e le sue stesse alleanze legali e professionali.

Bloccare i meccanismi del riciclaggio del denaro sporco significa togliere ossigeno al crimine, agire in difesa dell''integrità e della credibilità dei mercati finanziari, degli operatori e delle regole.

Oggi è possibile far muovere, legalmente, in un solo giorno una determinata somma di denaro ben 70 volte su piazze e istituti diversi. Questa possibilità è destinata a crescere in modo esponenziale con l''utilizzo ordinario dei servizi bancari on line e delle nuove forme di pagamento elettronico come le smart card.

Per combattere, l''unica misura valida è costituita dalla creazione di una rete di cooperazione internazionale capace di rispondere con rapidità ed efficacia alla velocità ed alla duttilità con cui agiscono le associazioni criminali ed i professionisti del riciclaggio. Si tratta di contrapporre alla criminalità organizzata e transnazionale la legalità organizzata e transnazionale.

La Convenzione ONU del 1988 contro il traffico degli stupefacenti, la Convenzione del Consiglio d''Europa sul riciclaggio del 1990 e la direttiva comunitaria del ''91, ormai recepita da tutti gli Stati membri dell''Unione, vanno in questa direzione.

E’ stato fissato il principio della punibilità per tutti quegli atti di conversione o di trasferimento di beni derivati da reati connessi alla produzione ed alla vendita di stupefacenti e ad altre attività criminose, nonché per tutti gli atti volti a confondere, nascondere o falsificare l''origine illecita dei beni.

Sono stati inoltre attivati meccanismi di vigilanza prudenziale del mercato finanziario per prevenire l''inquinamento e la presenza di intermediari inaffidabili.

In particolare la direttiva comunitaria muove dalla consapevolezza che i vantaggi del mercato unico europeo in termini di libertà di circolazione "vanno bilanciati con i pericoli di una maggior espansione della criminalità organizzata transnazionale, di facilitazioni al riciclaggio dei suoi capitali e di penetrazione criminale nei mercati legali" .

In questo quadro le legislazioni nazionali contro il riciclaggio costituiscono i nodi della rete di cooperazione definita a livello internazionale.

In Italia, dal 1° settembre 1997, data dalla quale la competenza a ricevere e valutare le segnalazioni è stata trasferita all''Ufficio italiano cambi, al 19 febbraio 1999, sono state effettuate 5000 segnalazioni delle quali 3700 sono state trasmesse alla DIA e al Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza. Nel 1993 invece le segnalazioni raccolte dalla autorità ammontavano solamente a qualche decina.

La differenza dimostra una crescente, anche se non generale, consapevolezza, della necessità di una collaborazione attiva del sistema finanziario nella lotta al riciclaggio.

Ma occorre fare di più, a partire dal completamento della rete di rilevamento dei dati GIANOS che oggi lascia ancora scoperto il 4% del sistema bancario.

In alcune aree del Paese il sistema bancario continua a non fornire segnalazioni sui depositi bancari sospetti, che pure sono stati individuati dalle forze di polizia, così come è stato recentemente denunciato dal Procuratore nazionale antimafia, per l''area di Gioia Tauro.

Inoltre, nel periodo novembre ''97- dicembre ''98 i diversi soggetti preposti alla vigilanza prudenziale hanno registrato presso istituti finanziari bancari e non bancari, su un totale di 98 ispezioni, la mancanza in ben 15 casi, dell''archivio unico informatico o l''omessa registrazione delle operazioni. Si tratta di una percentuale di infrazioni significative, pari al 15%.

Le 48 ispezioni del Nucleo speciale della Guardia di Finanza effettuate nei primi dieci mesi del 1998 hanno portato all''accertamento di ben 32 casi di intermediari finanziari non abilitati e 31 casi di omessa istituzione dell''archivio unico informatico.

Sono indicazioni preoccupanti sull''abusivismo e l''irregolarità dell''intermediazione finanziaria che debbono trovare risposte adeguate poiché la tendenza generale dei professionisti del riciclaggio è quella di rivolgersi sempre più all''intermediazione non bancaria, che sembra essere quella meno sensibile all’osservanza delle regole.

In questa inosservanza sono distinguibili due motivazioni. Una di intenzionale complicità, che va combattuta con gli ordinari strumenti della lotta al crimine, facendo sì che il costo dell’infrazione sia superiore all’utile. L’altra determinata da una sottovalutazione dei rischi ai quali si espone in tal modo l’intero mercato finanziario, che va combattuta con una sorta di pedagogia della legalità, con un’incessante azione di convincimento e di educazione alle regole del mercato.



Tuttavia perché la rete di cooperazione globale funzioni occorre che essa non abbia smagliature.

Non è infatti possibile rispondere adeguatamente alla necessità di salvaguardare legalità economica ed integrità dei mercati se esistono, accanto ai Paesi che hanno attivato politiche coordinate contro l''inquinamento dei mercati, decine di Paesi indifferenti che non aderiscono o non applicano le Convenzioni internazionali in materia.

Questa dualità di legislazioni determina un mercato finanziario mondiale che offre ai criminali la possibilità di divenire essi stessi gli arbitri, scegliendo i mercati più o meno convenienti con il rischio di vanificare gli sforzi di quei Paesi che hanno adottato regole a maggior grado di severità.

Dobbiamo riflettere sugli ultimi dati del Ministero del Tesoro e dell''UIC che indicano l''esistenza di una quota molto significativa di transazioni finanziarie che dal nostro Paese sposta ingenti capitali verso i paesi off-shore. Si tratta di circa 400.000 miliardi di lire in tre anni, ed i Paesi primi destinatari di bonifici con importi medi molto elevati sono le Bahamas e le Isole Cayman. Naturalmente non tutto questo capitale è di origine criminale, ma la sua entità manifesta una sgradevole predisposizione a preferire gli stessi luoghi preferiti dal grande crimine organizzato.

Per evitare questo rischio occorre che tutti gli stati democratici assumano energiche misure nei confronti dei cosiddetti centri off shore ed in particolare di quelli che in questi anni non hanno accettato di avviare i progetti e i programmi di cooperazione e collaborazione tecnica proposti dall''ONU e dalle altre organizzazioni internazionali. Quando un Paese, le sue istituzioni, le sue agenzie finanziarie e bancarie seguono una politica implicita o esplicita di ricerca attiva dei depositi finanziari "senza domande", cioè di tolleranza per i depositi anonimi, i loro obiettivi convergono con quelli della criminalità organizzata transnazionale. Ciascuno di questi centri è un’obiettiva area di incentivazione al crimine.

Verso questi Paesi credo sia ormai necessario varare un''azione concordata di embargo.

E'' un''esigenza che è stata posta con determinazione anche da importanti istituzioni finanziarie. Già nell''agosto del 1995 un documento del Fondo monetario internazionale aveva proposto una "quarantena finanziaria" per tutti i Paesi accondiscendenti verso il riciclaggio. Il 4 febbraio scorso vi è stata l''importante presa di posizione inglese che, attraverso il Ministro degli Esteri Cook, ha proposto ai 160.000 abitanti dei territori dipendenti il riconoscimento della piena cittadinanza britannica subordinandola all''adozione di precise politiche e normative di contrasto al riciclaggio nei rispettivi paesi.

Anche nell''ultima conferenza dei Presidenti dei parlamenti dei paesi membri dell’Iniziativa centro europea svoltasi a Graz il 24 ottobre scorso è stato posto questo problema.



La conversione delle monete nazionali nella divisa comunitaria costituisce uno snodo fondamentale nella lotta contro il riciclaggio.

L''introduzione dell''EURO può rappresentare una formidabile occasione per l''emersione di ingenti quantità di denaro sporco, ma vi è anche il rischio che la pressione cui saranno sottoposte le banche nel prossimo anno determini un allentamento dei controlli e delle segnalazioni che possono essere sfruttate dai professionisti del lavaggio. Una volta entrata in vigore la moneta unica, poi, le procedure unificate dello scambio del denaro comporteranno una sensibile diminuzione delle tracce dei movimenti illeciti.

Per questo è importante moltiplicare, per tutto quest’anno e per tutto il 2000, gli sforzi per l''armonizzazione delle legislazioni e per il consolidamento dei sistemi informativi tra i Paesi europei aumentando la loro capacità di colloquiare ed integrarsi con tutti gli altri sistemi internazionali di rilevazione e controllo.

E'' fondamentale inoltre che l''Unione Europea, così come annunciato dal Commissario Monti, si impegni per estendere il raggio d''azione della direttiva europea che sinora si limita a sancire il divieto di riciclaggio per i proventi derivanti dal traffico di stupefacenti.

Solo se la legislazione dell''Unione rafforzerà la trama della rete comunitaria antiriciclaggio potremo evitare che si sviluppi anche in Europa quel fenomeno di competizione tra le regolamentazioni degli Stati in senso lassista che costituisce il vero punto debole nell''attuale dualismo internazionale della regolamentazione dei mercati finanziari.



Non possiamo inoltre vincere la lotta al riciclaggio se non affianchiamo alla tessitura della rete di cooperazione internazionale il potenziamento delle misure per combattere la penetrazione della criminalità organizzata nelle strutture legali attraverso una lotta senza quartiere alla corruzione.

Qui davvero sembra necessario adoperare la formula: “tolleranza zero”.

Anche la migliore legislazione antiriciclaggio può essere neutralizzata dalla corruzione. Essa è lo strumento privilegiato delle organizzazioni criminali per tentare di allargare anche le maglie più strette della rete istituzionale.

Per organizzazioni che dispongono di grandi quantità di denaro la corruzione dei soggetti istituzionali e degli operatori economici è considerata semplicemente un costo di produzione del servizio o del bene illegale che viene poi scaricato sull''elemento terminale del ciclo dell''economia criminale, sia esso il compratore di un''arma illegale o il consumatore di eroina.

La corruzione rompe le regole della democrazia e del libero mercato, devasta la pubblica amministrazione.

Negli ultimi anni è cresciuta nelle istituzioni internazionali la consapevolezza di dover intervenire con strumenti adeguati. Tra questi uno dei più importanti è certamente la Convenzione dell''OCSE del 17 dicembre 1997 per la lotta contro la corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali.

Si tratta di un documento di grande rilievo poiché in essa non si dettano semplicemente dei principi, ma si incardinano concreti strumenti per l''efficacia e la prevenzione del fenomeno, prevedendo tra l''altro che la normativa antiriciclaggio venga estesa ai proventi della corruzione.

Un punto qualificante della Convenzione riguarda inoltre il livello della cooperazione giudiziaria internazionale che viene rafforzata stabilendo l''impossibilità per i Paesi aderenti di opporre il segreto bancario per le indagini su questi reati.

Il 15 febbraio scorso la Convenzione è entrata in vigore nei primi 11 Paesi che l''hanno ratificata. A questo appuntamento il nostro Paese non è arrivato in tempo. Credo che sia necessario uno sforzo per recuperare questo scarto e giungere rapidamente all''approvazione del disegno di legge di ratifica che è attualmente all''esame delle Commissioni Esteri e Giustizia della Camera le quali contano di esaurire i propri lavori entro la prossima settimana.

Le stesse Commissioni stanno esaminando contemporaneamente la ratifica della Convenzione sulla tutela degli interessi comunitari con cui si avviano misure di cooperazione giudiziaria per la repressione delle frodi comunitarie, che costituiscono uno degli strumenti utilizzati dalla criminalità organizzata nella sua attività di riciclaggio.

E’ inoltre all''esame della Camera la proposta, già approvata dalla Camera e modificata dal Senato, che istituisce un''autorità di controllo con lo scopo di prevenire i fenomeni di corruzione nelle pubbliche amministrazioni attraverso la trasparenza dei patrimoni dei dipendenti. L''autorità esercita il proprio controllo anche sui patrimoni dei magistrati e di tutti i cittadini che svolgono un''attività politica negli organi elettivi.



La Camera darà al più presto il suo voto su questi tre provvedimenti.



Un secondo versante internazionale di impegno è costituito dall''iniziativa che stiamo sviluppando come Presidenti dei parlamenti dell''Europa centrale messa a punto con la Carta di Trieste del 1997 e sviluppata nell''ultima Conferenza di Graz del 1998. Con la Carta di Trieste abbiamo definito la lotta contro il crimine organizzato e la corruzione una priorità per l’intera area geopolitica centroeuropea, nella consapevolezza che questo bacino costituisce con oltre 200 milioni di abitanti e un PIL di 1.300 miliardi di dollari il nuovo potenziale grande mercato per tutte le forme della criminalità economica. Basti pensare che in Russia, un paese che mantiene forti relazioni commerciali con i Paesi INCE, il 60% di tutte le transazioni finanziarie private riguarda denaro di provenienza illegale.

Nell''ultimo incontro di Graz abbiamo valutato il quadro dello stato attuale della lotta al crimine organizzato ed abbiamo potuto constatare alcuni elementi positivi per quanto riguarda l’intensità della legislazione e delle misure amministrative contro la corruzione e contro il crimine organizzato: ben 13 Paesi hanno misure contro la corruzione e 15 ne hanno contro la mafia. Inoltre 13 Paesi INCE hanno già siglato accordi bilaterali per sviluppare la cooperazione giudiziaria e legale in questi settori.

Queste iniziative, che abbiamo incardinato e che dobbiamo continuare a sviluppare come Presidenti dei Parlamenti dell''INCE, servono ad affiancare e stimolare l''azione dei Governi contro la criminalità organizzata e la prevenzione della corruzione con l''obiettivo di costruire uno spazio europeo ed internazionale anticrimine.



L''efficacia della lotta contro il riciclaggio e la corruzione non può fondarsi unicamente sulla predisposizione di adeguate misure giuridiche e sanzionatorie. Essa deve fondarsi sulla cooperazione attiva dei dipendenti pubblici, degli operatori economici e degli intermediari finanziari.

Per impedire l''inquinamento dei mercati e delle economie occorre che l''integrità del mercato venga percepita ed assunta come un valore economico, nella consapevolezza che le economie nazionali sono danneggiate dalla mescolanza tra capitale legale ed illegale.

E'' un processo che deve consolidarsi sia a livello del sistema delle imprese che sul piano delle responsabilità aziendali e personali.

Credo inoltre che siano sempre più evidenti i rischi di distorsione concorrenziale provocati dal fenomeno dell''abusivismo e dall''inquinamento dell''intermediazione finanziaria.

E'' questo lo snodo cruciale sul quale occorre operare.

Concepire l''integrità del mercato come valore è il presupposto per costruire regole condivise ed incisive, capaci cioè di salvaguardare il mercato senza gravare l''impresa di costi aggiuntivi o meramente formali.

Si tratta cioè di realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze della giustizia e quelle del mercato. Le imprese debbono operare sul mercato con regole chiare; ma sarebbe un''illusione ritenere che la legge possa risolvere tutte le esigenze.

In questo senso credo che occorra razionalizzare le misure sanzionatorie di tipo penale affiancandole con misure capaci di agire di più sulla leva della reputazione e dell''onorabilità delle imprese e dei singoli operatori, valorizzando così i comportamenti positivi e stigmatizzando le condotte di indifferenza e di attiva collaborazione con i professionisti del lavaggio del denaro sporco.

In questa direzione potrà venire un importante contributo sia dalla formulazione del testo unico su cui sta lavorando il Governo che dall''indagine conoscitiva avviata a febbraio dalle Commissioni Giustizia e Finanze della Camera sullo stato di attuazione della normativa in materia.



Infine, un’azione contro questi fenomeni richiede non solo un’azione di contrasto giudiziaria o finanziaria. Richiede anche una parallela azione diretta a costruire una pedagogia della legalità, la fiducia in una società retta da regole.

Questo è il problema di tutte le società contemporanee . La legalità funziona in sostanza come limite allo scambio, come confine alla possibilità di percepire utilità.

Se invece nelle nostre società dovessero dominare lo scambio e la percezione di utilità come uniche regole delle relazioni umane, è evidente che ogni battaglia contro la corruzione e contro il crimine economico sarebbe destinata alla sconfitta.

Perciò spero che nel prossimo futuro la pedagogia della legalità sia considerata una componente strutturale della lotta al crimine, accanto alle tradizionali e non superabili tecniche giudiziarie, di polizia e finanziarie.



Ringrazio la Confcommercio per questa eccellente iniziativa e chiedo che mi vengano trasmessi tutti gli atti perché li possa far pervenire alle commissioni parlamentari interessate e ringrazio voi per la cortese attenzione.