La sussidiarietà nel tempo della globalizzazione, una sfida per la società


Roma, 10/28/1999


*** Simposio nazionale sul pensiero e l''opera del Cardinal Pietro Pavan, promosso dalle ACLI***



Il punto di riferimento indispensabile per lo sviluppo del principio della sussidiarietà nel nostro ordinamento è incardinato nell''articolo 2 della Costituzione che rappresenta uno dei momenti più alti di sintesi del moderno pensiero cattolico solidarista e degli ideali del socialismo italiano, nell''ambito di quello sforzo comune che fu proprio di tutti i componenti della Costituente.

Nel nostro Paese, sino all''inizio di questo decennio, il dibattito sul tema della sussidiarietà è rimasto ai margini della riflessione politica e costituzionale.

Si è spesso parlato in proposito dell''esistenza di una diffidenza verso la cultura della sussidiarietà o dell''inconciliabilità tra un''antica concezione sociale del pensiero cristiano propria dell''organicismo cattolico e la concezione pluralistica aperta che è alla base del nostro impianto costituzionale.

Credo che per molti anni una delle ragioni determinanti che hanno impedito di cogliere il significato profondo ed il valore della sussidiarietà sia individuabile invece in una sorta di gabbia in cui essa è stata rinchiusa. Siamo rimasti prigionieri di un''idea vecchia della sussidiarietà, che si richiamava ad una concezione politica in cui l''individuo svolgeva la sua funzione sociale, e partecipava alla realizzazione di un bene comune stabilito "a priori", all''interno della famiglia e dei corpi intermedi della società, mentre a questi ultimi era assegnato il ruolo di protezione e di difesa dallo Stato.

Nel riconoscere la centralità della persona umana, l''articolo 2 della Costituzione chiama la Repubblica a garantire i suoi diritti inviolabili non solo come un dato da rispettare ma come un compito da realizzare.

La Costituzione pone così al vertice della gerarchia dei valori repubblicani l''intangibilità dei diritti dell''uomo che costituiscono il cardine dell''identità europea fondata sul patrimonio culturale e civile derivante dall''antica filosofia greca, dal concetto cristiano di persona, dalle garanzie giuridiche elaborate nel mondo romano, dalla civiltà del Rinascimento, dagli ideali della Rivoluzione francese.

Nella scelta del costituente vi è inoltre la profonda consapevolezza, maturata attraverso le tragedie della prima metà di questo secolo, che nella gerarchia dei valori la ragione deve venire dopo i diritti inalienabili delle donne, degli uomini, dei bambini, per evitare che possano riemergere quelle derive hegeliane del pensiero moderno che sono state alla base della perversa ed efficiente razionalità dei regimi totalitari del novecento.

Intendo riferirmi all’idea che non ci siano limiti alla razionalità, meglio a ciò che volta per volta il potere costituito intende per razionale.

L''articolo 2 pone alla Repubblica l''obiettivo di modellare ed adeguare l''organizzazione delle istituzioni pubbliche in funzione della garanzia dei diritti della persona umana e dello sviluppo di questi valori.

Su questi stessi valori si fonda, nella sua più avanzata concezione europea, il principio della sussidiarietà, che ridefinisce alle radici il rapporto tra lo stato, la società e l''individuo.

Esso non afferma la secondarietà della società rispetto all''uomo, ma la secondarietà dell''azione della società e dello Stato rispetto all''individuo.

In questa concezione moderna la sussidiarietà orizzontale, a rete, attribuisce allo Stato un diritto-dovere di azionare il suo apparato istituzionale solo se e quando la persona, il gruppo sociale, o l''ente locale non riescono a provvedere alle proprie necessità e ai propri bisogni.



Credo che nel nostro Paese, dove i profondi mutamenti della società hanno rimesso in gioco il vecchio legame tra stato e società, tra istituzioni pubbliche e cittadino, il principio della sussidiarietà possa costituire il moderno paradigma ordinatore dei rapporti tra lo Stato e la società civile.



Negli ultimi vent''anni la società italiana ha perso il carattere piramidale che le era dato dall’insieme di organizzazioni di massa - partiti, sindacati, grandi associazioni - che tenevano insieme tutti i cittadini in un sistema gerarchico fondato sull’appartenenza politica o sindacale, garantito dalla spesa pubblica, cementato da alcune grandi contrapposizioni ideali, in particolare quella tra anticomunismo e antifascismo.

La crisi delle organizzazioni di massa, lo sgretolamento dei blocchi ideologici, i vincoli della spesa pubblica, hanno lentamente appiattito la piramide.

Mentre sono cresciuti enormemente le energie, le capacità e i bisogni dei cittadini.

Oggi abbiamo una società orizzontale, a rete, più moderna e più veloce, più complessa e più differenziata in cui il cittadino è molto più maturo e consapevole.

Non chiede indicazioni ideologiche, ma spazi di autonomia reale e risposte concrete a problemi concreti.

Siamo passati da una società subalterna con una democrazia protetta dei primi quarant''anni della repubblica ad una società competitiva che chiede una democrazia conveniente, che sia cioè utile al cittadino.

Ed è a questa nuova dimensione della democrazia che la politica e le istituzioni debbono rispondere in tempi accettabili.

La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà come principio cardine del nostro ordinamento risponde alle esigenze ed ai bisogni dei cittadini e della società del presente.

In base a questo principio lo Stato centrale deve intervenire da ultimo, come ultima ratio, quando i soggetti e le energie presenti sul territorio non sono in grado o non vi possono provvedere.

Sarebbe una riforma che segnerebbe il passaggio definitivo dallo Stato programmatore, che aveva l’ambizione di definire il destino di tutti i cittadini, allo Stato incentivante che pone le condizioni perché i cittadini possano costruire da soli il proprio futuro, lasciandoli liberi di fare le loro scelte, affermando una cultura del progetto e della responsabilità.

Il vecchio Stato programmatore esigeva fedeltà; il nuovo Stato incentivante esige responsabilità. Il vecchio Stato aveva sfiducia nei cittadini e ne era ricambiato o con la stessa moneta o con il timore. Il nuovo Stato incentivante, invece, ha fiducia nei cittadini e, in genere ne è ricambiato. In questo modo si costituiscono le premesse per le due grandi libertà che nel decennio che si apre devono marciare insieme: la libertà di agire e la libertà dal bisogno.

Lo Stato che si ridefinisce sulla base della sussidiarietà si costituisce come un modello alternativo allo Stato-provvidenza che abbiamo conosciuto nei decenni scorsi, quando sui giusti obiettivi della solidarietà e della promozione delle pari condizioni di partenza è prevalsa la logica della burocratizzazione, della spesa inefficiente e non selettiva che creava clienti a vita dello Stato.



Il 19 marzo dello scorso anno la Camera votò a maggioranza il testo dell''articolo 56 del nuovo progetto di Costituzione che recepiva il principio della sussidiarietà.

Dopo la sospensione dei lavori della Commissione Bicamerale si è registrata un''ampia disponibilità delle forze politiche per riprendere insieme questa parte del lavoro svolto che è oggi supportato anche da un''importante petizione, firmata da oltre 1 milione di cittadini, con cui si chiede alla Camera la costituzionalizzazione del principio della sussidiarietà orizzontale.

Questa rinnovata attenzione deve essere utilizzata per trovare un punto di equilibrio più avanzato, capace di superare le contrapposizioni ed i limiti emersi lo scorso anno tra una visione iperliberista che nega in radice l''intervento delle istituzioni pubbliche ed una statalista che vede nello Stato l''unico modo per realizzare il benessere collettivo.

Occorre in particolare affermare il carattere fondamentale del principio di sussidiarietà, collocandolo nella prima parte della Costituzione repubblicana. Esso infatti non può essere considerato un mero criterio ordinatore delle attribuzioni e dei rapporti tra i pubblici poteri, ma invece come il perno attorno al quale costruire le relazioni tra il cittadino, la società e lo Stato.

La disponibilità delle forze politiche, e la forte attenzione della società civile su questo tema, debbono essere messe a frutto per far sì che la sussidiarietà divenga una delle riforme da realizzare in questa legislatura.

Nella seduta di ieri la Commissione Affari Costituzionali della Camera, adottando un testo unificato, ha concluso la prima parte dell''esame delle diverse proposte di legge in materia di federalismo alle quali è stata abbinata anche la petizione popolare promossa dalla Compagnia delle Opere e da altre associazioni del Terzo settore.

Il principio di sussidiarietà, l''elezione diretta dei Presidenti di Regione, che è ormai in dirittura d''arrivo, i progetti di legge per introdurre il federalismo come la struttura moderna del nostro ordinamento repubblicano, esprimono la volontà politica ed istituzionale di riconoscere la nuova centralità del cittadino in una moderna democrazia.

Essi costituiscono gli strumenti fondamentali per garantire concretamente al cittadino l''esercizio responsabile dei suoi diritti ed il libero svolgimento delle sue capacità per soddisfare direttamente, ogni volta che ciò è possibile, i bisogni individuali e collettivi.

Su questi temi non siamo però all''anno zero.

In questa legislatura l''impegno comune del Governo e dell’intero Parlamento si sono tradotti in risultati concreti sia sul versante della sussidiarietà che del federalismo a Costituzione invariata, nella consapevolezza che queste opzioni strategiche costituiscono una scelta conveniente per lo Stato e sono utili al cittadino.

Nei due anni trascorsi dall''approvazione delle prime due leggi Bassanini sono state varate norme che hanno trasferito agli enti locali responsabilità in settori cruciali dello sviluppo economico del territorio, riducendo nel contempo i lacci normativi ed amministrativi in alcuni ambiti importanti delle attività imprenditoriali.

Sono stati inoltre approvati i decreti legislativi che hanno riordinato e ridotto il numero dei Ministeri, riformato la Presidenza del Consiglio, snellito e liberalizzato la disciplina del commercio e completato la privatizzazione del pubblico impiego.

Anche nel settore cruciale della presenza dello Stato nell''economia abbiamo conseguito risultati positivi.

Secondo una recente indagine OCSE, l’Italia, nel periodo 1990-1998, è stato il Paese che, dopo la Gran Bretagna, ha privatizzato di più (oltre 140.000 miliardi). Più della metà delle privatizzazioni sono state fatte negli ultimi due anni.

L’apertura al mercato ha toccato tutti i settori strategici dell’economia: il credito, le assicurazioni, le telecomunicazioni, l’energia.

Con la prima delle due leggi Bassanini, il principio di sussidiarietà è già stato introdotto nel nostro ordinamento costituendo uno dei criteri fondamentali che guidano il conferimento di funzioni alle regioni ed agli enti locali.

L''articolo 4 infatti, oltre ad enunciare il principio che l''attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative agli enti locali avviene secondo le rispettive dimensioni territoriali ed associative, stabilisce che l''attribuzione delle responsabilità pubbliche viene devoluta all''autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati anche al fine di favorire l''assolvimento di funzioni e compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, delle associazioni e delle comunità.

E'' questo un criterio fondamentale che ha guidato l''attuazione della legge a livello nazionale e che dal prossimo anno, quando verranno definitivamente trasferiti dallo Stato i mezzi e le risorse necessarie, spetterà alle regioni ed agli enti locali rendere concretamente operativo.

La formalizzazione di questo principio è un passo importante che va nella direzione giusta.

Ma è compito della classe dirigente riflettere su come costruire, nella società complessa e differenziata, un rapporto fondato su basi solide che metta in comunicazione permanente le forze e le energie della società, che si esprimono attraverso le associazioni del mondo del lavoro, dell''impresa, del terzo settore, con le istituzioni del Paese a partire dal Parlamento e dal Governo poiché è questo il modo con cui si realizza - attraverso relazioni circolari e non più fondate sulla dialettica del dare e dell’avere, del domandare e del rispondere - la forma moderna della democrazia.



Tuttavia, così come sarebbe riduttivo guardare alla moderna sussidiarietà come ad un semplice meccanismo di delimitazione dell''intervento pubblico, sarebbe altrettanto errato considerare questo principio come un fattore di deresponsabilizzazione dello Stato.

La realizzazione della sussidiarietà non significa riallocare surrettiziamente sui privati i compiti ed i doveri che la Costituzione assegna allo Stato.

Il principio della sussidiarietà non è infatti un principio indifferente rispetto all''obiettivo fondamentale dell''integrazione della persona nella società e della costruzione di opportunità per riportare chi non ce la fa a riconquistare quel minimo di risorse materiali e formative da cui ripartire con le proprie gambe.

Nella stessa riflessione politica del cardinale Pavan, che individua la sussidiarietà come il tratto qualificante delle democrazie moderne -definite "la forma statale più rispondente all''uomo"-, questa funzione di "ingerenza positiva" dello Stato è ampiamente riconosciuta proprio come un dovere in vista della promozione della dignità dell''essere umano.

Su questo terreno lo Stato deve esercitare le proprie responsabilità puntando ad una nuova forma di intervento nelle politiche sociali che valorizza le competenze e mette in rete le esperienze delle istituzioni pubbliche, del volontariato e del privato sociale.



L''idea forza della moderna sussidiarietà non nasce solo dalla consapevolezza del cittadino delle proprie capacità di realizzazione e dalle giuste aspirazioni a liberarsi dall''inefficienza dello Stato, dall''inutilità dei costi che essa produce, dall''oppressione burocratica, ma da una serie di esperienze storiche in cui lo Stato è scivolato nel totalitarismo che ha portato allo schiacciamento della persona, della sua autonomia e dei suoi diritti.

Per questo riflettere oggi sulla sussidiarietà significa anche interrogarci sulla utilità e sui compiti delle istituzioni pubbliche.

In questi anni si è affermato un individualismo che ha permesso ad ognuno di compiere un percorso di liberazione e di conquista di più ampi spazi di autonomia.

Ma ciò ha anche accresciuto la fragilità dei destini delle persone che rischiano oggi, private anche delle reti tradizionali della solidarietà familiare e sociale, di dover confrontarsi da sole con i meccanismi del mercato, con i processi del cambiamento tecnologico e della globalizzazione.

L''abbandono del vecchio modello di Stato proprietario, dello Stato onnipotente ed onnipresente nella società, non può significare la liquidazione delle istituzioni pubbliche o la riduzione alle funzioni che vorrebbero assegnare loro i sostenitori dello "Stato minimo".

La promozione dei diritti della persona umana richiede che a tutti gli individui sia data l''opportunità di uscire dalle condizioni di dipendenza in cui possono trovarsi nel corso della loro vita.

Il perseguimento di questo obiettivo riafferma la necessità di un''azione delle istituzioni repubblicane che sia capace in primo luogo di assicurare ad ognuno alcuni beni essenziali e non privatizzabili.

Penso al diritto fondamentale per ogni persona alla sicurezza sul posto di lavoro, nelle strade delle città e nelle proprie case.

Dalla tutela effettiva di questo bene primario dipende il grado di fiducia che i cittadini hanno nelle istituzioni ed il loro riconoscimento nell''azione dello Stato.

Penso alla necessità di garantire una formazione e un futuro per le giovani generazioni.

Assicurare questa prospettiva di certezza a tutti i giovani significa evitare concretamente il rischio della loro esclusione dal sistema dei diritti fondamentali e scongiurare il pericolo che si incrini la stessa coesione civile del Paese.

Penso al diritto dei cittadini, delle famiglie e delle imprese ad una giustizia equa, rapida ed efficiente, capace di tutelare in concreto i diritti e di non vanificare gli sforzi ed i sacrifici per la modernizzazione del Paese.

La "produzione" di questi beni essenziali – in alcuni casi in via esclusiva, in altri in concorrenza con i privati - non risponde solo all''esigenza di costruire efficaci percorsi di inclusione che qualificano le moderne società democratiche, ma rappresenta un fattore potente per la piena affermazione dell''idea repubblicana della cittadinanza che deve essere fondata, più che sulla fruizione dei diritti, sull''impegno di ciascuno per la loro realizzazione nel riconoscimento di vincoli reciproci e solidali.

In questo modo le istituzioni pubbliche riaffermano il loro ruolo fondamentale per la promozione della persona umana e pongono le condizioni perché ciascuno possa riconoscersi come partecipe di un''esperienza che va oltre la propria dimensione individuale e che è invece esperienza comune di donne e di uomini che agiscono e si riconoscono nella comunità del proprio Paese.