Parliament, Democracy and the Role of the Budget Process


Parigi, 01/24/2001


*** Riunione dei Presidenti delle Commissioni bilancio dei Parlamenti dei Paesi membri dell''OCSE ***


Ringrazio la Presidenza della Commissione finanze del Senato francese, i dirigenti dell’OCSE e della sua sezione Public Management (PUMA) per avermi chiesto di aprire un confronto di questo livello tra i massimi rappresentanti degli organi parlamentari specializzati in tema di bilancio dei paesi OCSE.

Lo considero un onore e, insieme, un impegno gravoso per la novità, l’obbiettivo e l’alto grado di preparazione di questo incontro.

Il lavoro di comparazione già svolto dall’OCSE consente a tutti noi di poter andare oltre il semplice scambio di esperienze e porci due obbiettivi
a) comprendere i cambiamenti che oggi attraversano i nostri paesi ed individuare le esigenze che ne conseguono;
b) individuare i principi necessari ad adeguare le procedure di bilancio alle nuove esigenze.

La funzione originaria dei parlamenti è ovunque connessa al consenso sul prelievo fiscale e al controllo sulla parità di bilancio.
La sessione di bilancio ha assunto, nel tempo, contenuti diversi; ma essa ancora oggi costituisce uno dei momenti più importanti dell’agenda annuale dei parlamenti. Questa centralità del momento del bilancio spiega, tra l’altro, il rilievo nevralgico che le commissioni da voi rappresentate rivestono all’interno dei diversi Parlamenti e, spesso, anche all’interno degli interi sistemi politici.

All’origine, il bilancio è stato il tipico strumento del controllo parlamentare sull’attuazione delle politiche legislative da parte del Governo.

Successivamente ha assunto caratteri diversi a seconda delle funzioni cui erano preposte le politiche di bilancio.

Quando il problema politico prioritario era costituito dal contenimento del deficit, il bilancio è divenuto il principale strumento di controllo e di indirizzo delle politiche legislative.
Questa tendenza si è accentuata nel decennio degli anni Novanta quando si sono intrecciati tra loro diversi fattori:
a) il contenimento del deficit è stata la principale preoccupazione del mondo politico e di quello economico;
b) il carattere restrittivo delle politiche di bilancio ha ridotto il peso delle lobbies e delle corporazioni;
c) le procedure decisionali sono state determinate prevalentemente dal rapporto tra Parlamento e Governo;
d) nelle valutazioni hanno prevalso le valutazioni di carattere nazionale per l’ancora ridotta incidenza della globalizzazione dei mercati;
e) le esigenze di controllo delle grandezze quantitative hanno dominato le procedure di bilancio; conseguentemente sono stati i governi che hanno definito i confini dell’azione dei parlamenti e non viceversa; la determinazione delle grandezze quantitative è stata Infatti dappertutto e necessariamente opera dei governi.

Oggi, per effetto dello sviluppo economico e, soprattutto, per effetto dell’imponente espandersi della globalizzazione economica, si sta aprendo una fase nuova e si affacciano nuove esigenze cui le procedure di bilancio sono chiamate a rispondere .

Il carattere più evidente della fase attuale è lo spostamento delle principali politiche legislative verso sedi decisionali esterne al circuito parlamento governo.
Contano tre fattori:
a) lo sviluppo economico rende più pesanti le richieste degli interessi settoriali organizzati dentro e fuori dei Parlamenti;
b) la presenza di autorità sovranazionali impone ai bilanci vincoli ed obbiettivi che non sono scelti nelle sedi tradizionali della sovranità nazionale;
c) in tutti i paesi avanzati, tanto per reazione alla globalizzazione, quanto per le accentuate difficoltà dei governi centrali a governare processi sempre più complessi e conflittuali, stanno acquistando rilievo le entità substatali, regionali o locali.

Per effetto di questi fattori nelle politiche di bilancio acquistano un peso particolare i processi negoziali che si svolgono nelle sedi sovranazionali, nei rapporti con le autonomie territoriali e con i grandi interessi organizzati di ordine economico e sociale.

La regolazione e l’allocazione delle risorse pubbliche rappresentano infatti i luoghi della maggiore negoziazione con tutti gli altri poteri: quelli di ordine sovranazionale, quelli interni ai singoli Stati. le autonomie territoriali, le autorità regolatrici e gli interessi organizzati.
Si tratta di processi non semplici e a volte non controllabili.

Infatti su questo terreno si sviluppano:
 il confronto intergovernativo nell’ambito degli organismi sovranazionali come il FMI o le organizzazioni sovranazionali su base continentale (anzitutto l’Unione europea, ma anche Mercosur, NAFTA, e altre), per una regolazione delle finanze pubbliche che risulti compatibile con il buon funzionamento di economie aperte;
 gli accordi per la redistribuzione territoriale delle risorse tra stato centrale ed i centri di governo regionale e locale;
 le forme di consultazione e concertazione tra potere politico e parti sociali, centri di potere economico e rappresentanti dei grandi interessi diffusi, per la distribuzione di vantaggi e di svantaggi;
 i rapporti tra potere politico ed organismi tecnocratici cui sono affidati funzioni indipendenti per la regolazione della economia e dei mercati (come le banche centrali e altre autorità indipendenti).

Il crescente ruolo svolto da questi nuovi attori nelle massime decisioni politiche riflette trasformazioni profonde nel rapporto tra la politica e l''economia e la società. Non è pertanto né possibile né auspicabile riproporre un modello che riporti tutto all''interno della coppia Governo Parlamento i processi decisionali. Vi sono tuttavia essenziali esigenze di democrazia che debbono continuare ad essere tutelate:
a) il confronto aperto tra le diverse scelte fondamentali di governo: l''eccessiva settorializzazione e la negoziazione continua a tutti i livelli disperdono il significato complessivo delle decisioni e rendono difficile un serio dibattito pubblico sul futuro delle nostre società;
b) la riaffermazione del principio di responsabilità (accountability): in processi decisionali sempre più complessi e sempre più influenzati da elementi tecnocratici diventa indispensabile individuare le responsabilità dei diversi soggetti che hanno partecipato alla decisione e le motivazioni adottate da ciascuno di essi;
c) la verifica dei risultati delle politiche pubbliche: é diffusa la tendenza ad affidare la ricerca del consenso all'' annuncio sui mezzi di comunicazione di massa di decisioni non ancora prese; ma i principi di dibattito pubblico e di accountability non possono avere un senso effettivo se non è assicurata una verifica almeno a medio termine dei risultati delle decisioni assunte.
Una piena tutela di questi valori può essere garantita solo dagli organi della rappresentanza generale, il Parlamento e il Governo.

La questione politica che in questa nuova fase si pone è quindi la seguente:
attraverso quali vie Parlamento e Governo, organi essenziali della democrazia, riescono a riprendere il controllo delle grandi scelte politiche senza diventare i notai delle decisioni prese da altri o in altri luoghi?
La mia risposta è la seguente:
proprio il processo di bilancio può divenire uno strumento essenziale per la riunificazione in sede politica di questi processi decisionali.

Nell’ambito del processo di bilancio Parlamento e Governo interagiscono innanzitutto tra loro, ma interagiscono anche con l’intero sistema dei poteri esterni.
La sessione parlamentare di bilancio rappresenta forse l’unica procedura tra le nuove forme di governance globale, (sovranazionali, tecnocratiche e diffuse) che fa capo insieme tanto ai governi quanto ai parlamenti.
Solo il procedimento di bilancio è in grado di ricostruire in modo concreto e attendibile un quadro complessivo delle scelte e degli indirizzi di governo in ogni settore.
Senza di esso non può esserci un vero dibattito pubblico sulla opportunità delle scelte proposte dal Governo o dalle forze parlamentari, sulle possibili alternative, sulla coerenza di diverse linee di azione che si svolgono in contesti diversi, sulle responsabilità che spettano ai diversi centri decisionali, sulle prospettive di ciascun Paese a medio e lungo termine.
Per tale ragione le procedure parlamentari di bilancio non possono ridimensionare il loro ruolo né tornare ad essere semplici procedure contabili, come perfino alcuni esperti – almeno nel mio Paese - si augurano.
Gli studi compiuti dall’OCSE mostrano che la maggioranza delle grandi democrazie non ha ancora colto questa nuova funzione di governance globale della sessione di bilancio e continua ad adottare procedure di bilancio lunghe e complesse, che non sempre sono in grado di ricondurre alla coppia Parlamento-Governo, sedi della sovranità popolare, le decisioni sul quadro completo delle scelte fondamentali per il futuro del Paese.
Occorre perciò orientare il potente apparato delle procedure di bilancio verso i nuovi compiti che sono di carattere più qualitativo che quantitativo.
Le nuove procedure devono essere capaci di concentrarsi su risorse, obiettivi e risultati finali dell’azione pubblica nonchè di rendere tra loro coerenti la molteplicità delle politiche e dei centri decisionali .

I Parlamenti hanno un fortissimo interesse a marciare in questa direzione per non perdere il controllo della politica generale e delle grandi scelte, almeno in termini di indirizzo, prima, e di controllo dei risultati, poi .

Ma anche i governi hanno il massimo interesse a sfruttare la forza politica unificante dei parlamenti per ricondurre ad unità apparati e settori di lavoro, pensiamo ad esempio ai singoli Ministeri, che ai governi fanno capo, ma che tendono a prescindere da un indirizzo politico generale per sfuggire ai controlli ed ai principi di coerenza generale dell’azione del governo.

Governo e parlamento hanno dunque oggi il massimo interesse a “lavorare in coppia” e realizzare un nuovo equilibrio nel processo di bilancio.

Il ruolo di entrambi dipende in definitiva dalla capacità di ricomporre una visione di insieme che consenta alla politica di svolgere il proprio insostituibile compito di sintesi e di competere così con i poteri dotati di altre forme di legittimazione.



Per questo obbiettivo è particolarmente utile il quadro di esperienze di bilancio presentato dagli studi dell’OCSE .
Emergono, infatti, importanti tendenze volte a migliorare la qualità e la coerenza dei nuovi sistemi di governo e la loro complessiva conoscibilità e controllabilità (accountability).
Possono essere individuate almeno tre indicazioni concrete:
 La prima indicazione è costituita dal potenziamento degli strumenti di informazione parlamentare. Invece delle tradizionali forme di documentazione eccessivamente estesa ed eccessivamente analitica, emerge la necessità di un nuovo tipo di informazione, essenziale e mirata sugli aspetti politicamente rilevanti. Questa nuova informazione non può più esaurirsi nella descrizione minuziosa delle singole voci; deve invece fornire soprattutto i dati perché il Parlamento possa pronunciarsi sul quadro delle grandi scelte. Questo tipo di informazione deve essere assicurata prima dal Governo e poi da tutti gli organismi che esercitano funzioni pubbliche o di rilevanza pubblica nei diversi settori. Diviene inoltre sempre più importante una verifica incrociata di questo tipo di informazione attraverso apparati neutrali (servizi parlamentari, organi specializzati nel controllo finanziario, ecc.) ed attraverso il collegamento stabile dei parlamenti con i maggiori istituti scientifici di ricerca in materia economica, sociale e statistica.
 La seconda indicazione è rappresentata dalla tendenza a rafforzare i documenti programmatici e di indirizzo rispetto ai tradizionali strumenti di tipo prevalentemente contabile e analitico. Nei documenti programmatici le scelte sono presentate con adeguata motivazione e ciò consente di verificare la coerenza tra i vincoli e gli obiettivi. Questo tipo di documenti mette in primo piano il contesto generale in cui le singole scelte si inquadrano. Perciò essi: a) consentono di assumere le singole decisioni considerando l’intero contesto nel quale esse si inseriscono; b) si prestano a riunificare in Parlamento la definizione degli indirizzi che presiedono ai processi negoziali svolti dal governo in ambito sovranazionale, territoriale o sociale; c) assicurano una visione di medio e lungo termine nella evoluzione del complesso delle politiche pubbliche fornendo parametri precisi per le scelte di priorità in sede di indirizzo e per la valutazione dei risultati in sede di controllo.
 La terza indicazione è diretta a valutare la distribuzione delle risorse pubbliche tra i diversi centri alla luce del rapporto obiettivi- risultati. Si considera così unitariamente l’intero ciclo della decisione fino alla verifica dei risultati orientando in questo senso il rapporto tra parlamento e governo. Si tratta di individuare fin dall’inizio obiettivi concreti, verificandone la fattibilità e individuando precise sfere di responsabilità. In ciascun anno i nuovi obiettivi vanno definiti alla luce dei risultati dell’anno precedente adottando opportune misure di correzione dove i risultati non sono raggiunti.
In conclusione, mi sembra che una riunione come questa, di alto livello politico, non debba soffermarsi sui diversi tecnicismi delle procedure di bilancio, ma debba rispondere alla questione politica principale: quale sia oggi la principale funzione delle procedure di bilancio e quali siano le linee evolutive che ne assicurano il migliore svolgimento nei diversi paesi.
Ho così prospettato la mia tesi e mi attendo di poterla confrontare nel prossimo giro di interventi con altre possibili indicazioni. Solo al termine del dibattito, potremo forse tentare di trarre alcune conclusioni che aiutino ciascuno di noi a capire meglio il significato delle nostre esperienze nel confronto con gli altri punti di vista.