X Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’Unione Europea con i Presidenti dei Parlamenti dei Paesi partecipanti al processo di allargamento dell’Unione Europea


Limassol - Cipro, 11/27/2000


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Le ragioni principali che hanno motivato la scelta di scrivere la Carta dei diritti sono due.
La prima è la necessità di dare espressione ai valori che sono a fondamento dell’Unione.
Ogni comunità politica si riconosce in alcuni valori di fondo che sono espressi nella sua carta fondamentale. La storia europea è passata attraverso ondate successive di progresso civile e di guerre distruttive. Tuttavia, alla fine di questo secolo, i valori che uniscono tutti noi europei, indipendentemente dall’appartenenza all’Unione, sono più forti delle differenze che ci distinguono. Questi valori sono scritti nella carta e ciascuno Stato come ciascun cittadino europeo potrà riconoscere in essi la traccia della propria storia e delle propria civiltà. Essere cittadino europeo significherà essere garantito da questa Carta. Spetterà ai parlamenti far giungere ai cittadini dell’Unione europea di oggi e di domani ciò che viene stipulato tra gli Stati. In questo consiste oggi il nostro compito fondamentale.
In questo senso, la Carta è il segno manifesto del passaggio da un’organizzazione nata come mercato comune a un vero e proprio ordinamento politico.
Con la Carta, l’Unione inizia a superare il suo principale limite: la dimensione prevalentemente burocratica di molta parte della sua attività.
Il cammino dell’U.E. verso una più profonda integrazione politica e civile non sarebbe possibile senza definire la sua identità costituzionale. Non sappiamo oggi quale sarà nell’immediato futuro la natura giuridica della Carta. Ma dobbiamo sapere che si sta aprendo un processo costituente che definisce i valori di fondo nei quali ci riconosciamo in quanto cittadini europei.

La seconda ragione d’essere della Carta è legata allo sviluppo, nell’attività dell’Unione, delle politiche che incidono direttamente sulle condizioni materiali della vita dei cittadini e sul concreto esercizio dei loro diritti. Nell’ambito di questa attività non è più sufficiente un richiamo ai trattati internazionali in materia di diritti soprattutto se si considerano le nuove competenze in materia di libertà, sicurezza e giustizia.
La Carta non si è limitata a fare una rassegna dei diritti riconosciuti nelle singole costituzioni europee, ma ha considerato anche diritti di natura completamente nuova, la cui definizione si è resa necessaria dopo alcune grandi scoperte scientifiche, per esempio in materia di genetica umana.


La struttura della Carta riflette il “modello sociale europeo”, quell’equilibrio tra libertà di agire e libertà dal bisogno, tra sviluppo e giustizia sociale, che è un caratteri costitutivi dell’identità europea e che differenzia ad esempio l’Europa dagli Stati Uniti d’America dove prevalgono invece i valori del mercato.
Sul piano dei contenuti, la novità più importante della Carta è costituita dal superamento della tradizionale distinzione tra diritti civili e politici da un lato e diritti economici e sociali dall’altro. Le due categorie sono organizzate in sei capitoli fondamentali: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia.
I titoli esprimono i valori fondamentali che sono alla base della Carta, e comprendono sia diritti civili e politici sia i diritti economici e sociali necessari a realizzarli.


Con questa diversa ripartizione la Carta apre una nuova fase del processo costituzionale europeo iniziato con la Rivoluzione Francese.
Essa costituisce il primo atto generale in materia di diritti che comprende e unifica tre generazioni di diritti.
La prima generazione è costituita dai diritti tradizionali, che comprendono in particolare i diritti affermati da ultimo nel dopoguerra in Europa in opposizione ai regimi fascisti e nazisti.
Si è tenuto conto anche delle violazioni dei diritti fondamentali compiute dai regimi comunisti legati all’Unione Sovietica.
Si tratta di diritti consolidati nelle costituzioni degli Stati membri, le cui formulazioni nella Carta sono spesso analoghe, almeno per i diritti civili e politici, a quelle contenute nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
In più casi i diritti tradizionali vengono specificati e integrati, dando loro particolare forza.
Ha un particolare valore l’affermazione del diritto alla vita, all’integrità della persona, della proibizione della pena di morte, della tortura e delle pene inumane o degradanti. E’ proibita l’estradizione verso Stati ove esista il rischio di essere sottoposti a tali pene. Si fa esplicito riferimento alla interdizione della tratta di esseri umani.

I diritti di seconda generazione sono relativi ai mezzi di comunicazione di massa, per i quali deve essere assicurato il pluralismo o alla tutela dei consumatori. Per questi diritti si è tenuto conto delle costituzioni adottate negli anni Settanta in Europa, dai paesi usciti dai regimi totalitari. Si è tenuto conto anche della legislazione relativamente recente dei paesi europei e della stessa Unione europea.

La Carta comprende inoltre alcuni diritti di terza generazione, i cosiddetti nuovi diritti, relativi a situazioni o a sensibilità nuove della civiltà contemporanea, in particolare alle problematiche ambientali e a quelle connesse allo sviluppo delle biotecnologie e della società dell’informazione, alle nuove esigenze di tutela della vita privata, alle pari opportunità tra uomo e donna, alla protezione di soggetti particolarmente esposti, come i bambini o gli anziani.
Si tratta di indirizzi non ancora consolidati, che in alcuni casi mutano in relazione all’evolvere delle esperienze, delle stesse scoperte scientifiche e tecnologiche, e che sono oggetto di discussione in tutto il mondo. Per tali diritti la Carta afferma principi di carattere generale, sui quali ha cominciato a formarsi un consenso.

L’introducibilità nella Carta dei cosiddetti nuovi diritti è stato uno dei punti più discussi nel corso dei lavori della Convenzione. Secondo alcune posizioni, la Convenzione doveva limitarsi strettamente alla codificazione dei diritti esistenti nell’ambito della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, della Carta sociale europea, della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, delle tradizioni costituzionali dei Paesi membri in base alla decisione del Consiglio europeo di Colonia (giugno 1999).
La Convenzione ha ritenuto invece che le indicazioni di Colonia dovessero essere interpretate con la necessaria flessibilità, senza impedire di articolare i valori e i principi di riferimento in modo adeguato ai tempi,

La Carta interviene perciò in materia di bioetica, materia che è al centro di discussioni in tutto il mondo avanzato. Nell’ambito del principio di dignità, e in particolare del diritto all’integrità fisica e psichica, viene stabilito il divieto delle pratiche eugenetiche e il divieto di clonazione riproduttiva degli esseri umani, il divieto di fare del corpo umano e delle sue parti, in quanto tali, una fonte di lucro.

A fianco delle libertà classiche, ispirate nei contenuti alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, sono precisati i principi relativi alle forme di tutela dei dati personali, compreso il diritto di essere garantiti da un’autorità indipendente. Diritti tradizionali come quello di proprietà hanno nuove formulazioni, comprendendo esplicitamente la proprietà intellettuale.

Nell’ambito del principio di uguaglianza, la Carta specifica la “non discriminazione” anche sulla base di criteri nuovi come le caratteristiche genetiche o le tendenze sessuali, e fa esplicito riferimento al rispetto della diversità culturale, religiosa e linguistica.
L’uguaglianza tra i sessi è affermata in tutti i campi, insieme ai possibili interventi per promuovere le pari opportunità. Nuovo è il diritto dei bambini ad essere tutelati nei loro interessi, e a poter esprimere le loro opinioni sulle questioni che li riguardano, nonché l’esplicita affermazione del diritto degli anziani di condurre una vita dignitosa e indipendente e del diritto dei disabili all’inserimento nella società.

Nel capitolo della solidarietà sono raccolti gran parte dei diritti sociali. E’ la parte che ha suscitato fino all’ultimo le maggiori opposizioni e riserve, sia sotto il profilo dell’inserimento dei diritti sociali nella Carta e della loro ampiezza, sia sotto il profilo della loro natura, di diritti giustiziabili o meno. Nella loro affermazione c’è, come dicevamo, l’espressione di un carattere fondamentale della cultura politica europea.
Qui sono introdotti principi nuovi ed importanti come la tutela dell’ambiente, da perseguire nelle politiche comunitarie. La formulazione adottata ha suscitato le critiche degli ambientalisti, che chiedevano più coraggio nella proclamazione di un vero e proprio diritto alla tutela dell’ambiente.

E’ importante notare, nell’ambito della parte relativa alla cittadinanza, che i diritti spettanti solo ai cittadini europei non sono moltissimi: se escludiamo il diritto di voto attivo e passivo, la libertà di circolazione e di soggiorno, e la tutela diplomatica e consolare, anche i diritti raccolti sotto questo titolo vengono già riconosciuti a tutti coloro che risiedono nell’Unione europea dalle Costituzioni degli Stati membri.
La Convenzione ha infatti scelto, a mio avviso giustamente, di affermare il rispetto dei diritti della persona, a prescindere dalla sua cittadinanza.
Una novità significativa è costituita dall’introduzione del diritto ad una buona amministrazione, riconosciuto a tutti gli individui, e accompagnato dal diritto di accesso ai documenti e dalla possibilità di ricorso al Mediatore Europeo.


Il metodo adottato per l’elaborazione della Carta ha avuto significativi caratteri
di novità.
Per scrivere la Carta si è ritenuto necessario inventare un organismo del tutto inedito, che potesse mettere insieme - per la prima volta nel procedimento di formazione di atti europei - rappresentanti dei Parlamenti nazionali e del Parlamento europeo, dei governi nazionali e della Commissione europea.
Altro elemento di novità sul piano del metodo di lavoro, connesso ai caratteri tipici del lavoro parlamentare, sono stati la trasparenza e l’apertura al contributo di altri soggetti istituzionali e della società civile.
La Convenzione ha operato in condizioni di massima trasparenza e pubblicità; si è anche pienamente utilizzata la rete Internet per rendere accessibile a tutti i cittadini l’andamento dei lavori.
La Convenzione ha tenuto conto del contributo delle opinioni e delle proposte avanzate da altri soggetti e dalla società civile, contributo quest’ultimo importante soprattutto per l’elaborazione delle formulazioni relative ai nuovi diritti.
C’è stato chi ha parlato di una Seattle pacifica che si sarebbe realizzata intorno alla Convenzione, per l’intensità e la diffusione dell’attività diretta a portare contributi all’elaborazione della Carta.

I rappresentanti dei paesi candidati sono stati ascoltati dalla Convenzione, ed hanno potuto per questa via portare il loro punto di vista e le loro valutazioni sul testo in formazione.

La Carta è stata, dunque,. sotto tutti i profili un opera collettiva.
Non è stato facile né scontato raggiungere il consenso necessario per l’adozione della Carta, trovare un punto di compromesso tra i vari Stati membri e le numerose componenti politiche, tra differenti culture giuridiche e differenti visioni ideali.
Nessuna componente nazionale, culturale, politica può riconoscersi pienamente nel testo della Carta, e ciascuna ha le sue riserve e le sue ragioni di insoddisfazione. Non potrebbe d’altra parte essere diversamente.

La chiave del consenso è stata individuata nella parola equilibrio.
La Convenzione ha cercato più livelli di equilibrio tra tutti gli elementi in gioco; questo comporta che ci siano differenze nei confronti delle tradizioni costituzionali di tutti gli Stati membri. Alcuni diritti sono tutelati in misura maggiore o minore rispetto a queste tradizioni. I titolari dei diritti sono comunque garantiti da una generale clausola di salvaguardia, che stabilisce la prevalenza in ogni situazione della maggior tutela dei diritti fondamentali che possa essere prevista da altri atti internazionali o dalle costituzioni nazionali.
L’ambito di applicazione della Carta è limitato alle istituzioni e agli organi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, e agli Stati membri quando attuano il diritto dell’Unione.

Resta aperta la questione del valore giuridico da attribuire alla Carta, questione che il Consiglio europeo di Colonia e quello recentissimo di Biarritz hanno rinviato ad una fase successiva al Consiglio europeo di Nizza. Merito della Convenzione, che non era competente ad affrontare questo problema, è stato quello di lavorare “come se” la Carta dovesse assumere carattere giuridicamente vincolante.

Il Parlamento italiano si è più volte pronunciato perché il vertice di Nizza stabilisca senza rinvii l’inserimento della Carta nei Trattati; allo stesso modo si sono espressi volte il Presidente della Repubblica e il Governo italiani, con posizioni che corrispondono pienamente a quelle assunte dal Parlamento e dalla Commissione europei. La Camera dei deputati tornerà a pronunciarsi domani, su tutte le questioni oggetto del Consiglio europeo di Nizza.

La collocazione che avrà la Carta è direttamente connessa alle scelte di fondo che si assumeranno per il complessivo processo di riforma dell’Unione.

A Nizza è in discussione il pacchetto di riforme istituzionali necessario a preparare l’Unione all’ingresso di nuovi Paesi, ad assicurare la capacità dell’Unione di decidere e di agire per condurre politiche comuni per la stabilità, la pace, lo sviluppo, la sicurezza dei nostri paesi.
E’ necessario a questi fini creare nuovi equilibri di potere tra l’Unione e gli Stati membri: ma questo non si potrà fare se non si coinvolgono i cittadini, affermando insieme l’identità politica dell’Unione e i valori che ne costituiscono la ragion d’essere.

Questa innovazione costituirebbe un potente fattore di coesione per tutti i popoli d’Europa, dentro l’Unione o in procinto di entrarvi, e una potente spinta ad accelerare l’integrazione.

E’ augurabile, in ogni caso, che dal vertice di Nizza escano riforme coraggiose sui punti in discussione, e che vengano stabiliti tempi e modalità di un ulteriore percorso di riforma verso la realizzazione di una vera Unione politica.
Il nuovo metodo da adottare per l’elaborazione delle riforme dovrà tenere conto dell’esperienza compiuta con la Carta dei diritti e con la Convenzione, per assicurare il coinvolgimento dei Parlamenti, e per loro tramite, dei cittadini in scelte decisive per il futuro del nostro Continente.
La cooperazione tra tutti i nostri Parlamenti potrà costituire la migliore garanzia di questo coinvolgimento.