La coerenza dell’azione pubblica: il ruolo del Centro di Governo


Budapest, 10/07/2000


*** Riunione degli alti responsabili dei Centri di Governo OCSE ***



Gentili signore e signori,

vi ringrazio innanzitutto per l’invito che mi avete rivolto. Lo considero un alto onore e cercherò di essere all’altezza del compito che mi avete affidato.
Parlamenti e governi attraversano in ogni Paese una fase di profonda trasformazione nelle proprie funzioni, nei rapporti reciproci e nei rapporti con la società.

I Parlamenti hanno perso il monopolio della rappresentanza della società. ONG, sindacati di categoria, gruppi di pressione, sistema dei media fanno sentire nello spazio pubblico la voce di interessi diffusi o microsettoriali con efficacia apparentemente maggiore rispetto agli organi parlamentari.

I governi, dal canto loro, hanno perso il monopolio della decisione. Poteri pubblici a carattere non rappresentativo come la magistratura e le autorità indipendenti, o poteri privati, ad esempio grandi imprese, grandi banche, grandi società finanziarie, nazionali e multinazionali, sembrano possedere capacità di intervento più rapide e risolutive a paragone di quelle dei governi.

I nuovi poteri sembrano svolgere un’azione più efficace perché concentrano il loro impegno su singoli obiettivi; possono contare sulla expertise di agguerrite tecnocrazie; sono collegati da efficaci networks internazionali, non hanno il problema del confronto tra maggioranza e opposizione, tipico dei parlamenti democratici, o della dialettica tra le diverse componenti della maggioranza tipica dei governi di coalizione.

Riassumo gli effetti più evidenti di questi fenomeni:
a) quasi tutti gli stati nazionali sono in difficoltà;
b) in molti casi la politica rischia di essere scavalcata dall’economia;
c) le regole nazionali corrono il pericolo di essere travolte dai processi transnazionali economici e finanziari.

Queste tendenze rischiano di confinare i parlamenti ai margini e di impegnarli in compiti residuali.

I governi, pur restando al centro di tutti i nuovi processi negoziali, rischiano di non riuscire ad adempiere ai nuovi compiti di sintesi e di strategia generale.

Per di più la coppia parlamento-governo è frequentemente messa in difficoltà dallo sforzo di ciascuno dei due di fare a meno del’altro: i governi cercano di semplificare i processi decisionali eludendo un vero dibattito parlamentare; i parlamenti creano spesso inutili complicazioni invadendo spazi propri dei governi e tutelando microinteressi e logiche politiche minori, inadeguate rispetto alla reale portata dei problemi.

La dialettica politica viene così vista come un ulteriore fattore di disordine e un freno pericoloso alla rapidità di azione richiesta dalle società contemporanee.

Credo invece che i parlamenti possano essere riscoperti dagli esecutivi come potente fattore di riunificazione degli scenari e degli attori politici, capace di ricomporre una visione di insieme delle grandi questioni strategiche sostenuta dal consenso politico, nato attraverso il confronto tra le diverse opinioni, che è la grande risorsa della democrazia.


A tale scopo , le finalità essenziali sulle quali deve essere oggi concentrato il lavoro del parlamento mi sembrano le seguenti:

 Esame critico, legittimazione e controllo delle scelte politiche fondamentali operate dal governo sulla base del mandato elettorale.
L’esperienza ci dice che queste scelte hanno maggiori chances di tradursi in realizzazioni concrete, superando le resistenze degli interessi danneggiati, delle burocrazie e delle tecnocrazie, solo se passano attraverso la mediazione del parlamento.

 La gestione di sistemi normativi sempre più complessi e policentrici.
Posta l’impossibilità di ritorno ad una ottocentesca situazione di semplicità legislativa, il parlamento non deve disperdere la propria attività nella microlegislazione, ma deve fissare gli indirizzi fondamentali per gestire, controllare e legittimare la nuova molteplicità di centri di produzione di regole alla luce dei fondamentali principi di legalità democratica.

 Il controllo dei risultati complessivi e finali delle leggi e delle politiche pubbliche dal punto di vista del cittadino.

Questi obiettivi diventeranno sempre più parte integrante dei compiti dei parlamenti e possono essere conseguiti senza cancellare la distinzione tra le nostre istituzioni o attenuare la contrapposizione tra maggioranza e minoranze parlamentari.

Gli strumenti su cui fare leva sono i seguenti:

 La flessibilità delle procedure parlamentari.
Le procedure parlamentari, proprio perché hanno un’esperienza secolare alle spalle, sono uno strumento straordinariamente flessibile di “tecnica democratica” per organizzare il dibattito pubblico sulle grandi questioni politiche. I governi possono sfruttare pienamente questa ricchezza per proporre nuove forme del confronto politico adatte alla novità dei problemi, alla esigenza di concentrarsi sui grandi temi, alla necessità di raccordarsi ai processi negoziali nelle diverse arene decisionali.

 La qualità del flusso dell’informazione tra parlamento e governo.
La “resa” istituzionale del parlamento dipende in larga parte dalla qualità dell’informazione trasmessa dal governo. In un ambiente decisionale dominato da “inflazione informativa”, parlamento e governo devono concordare alti standard di sintesi e di essenzialità nella trasmissione dei dati che accompagnano le proposte del governo, le relazioni sullo stato di attuazione delle leggi, le valutazioni di impatto.

 Il collegamento con la società civile.
I parlamenti sono le sedi che offrono le maggiori garanzie di trasparenza e pubblicità alle procedure di consultazione tra il governo e gli esponenti della società civile, le organizzazioni di categoria, le associazioni di utenti. Il filtro parlamentare può essere usato come efficace strumento per definire uno statuto di cittadinanza pubblica a favore di organizzazioni che spesso operano - come nota Dahrendorf – come se prendessero il posto del governo o quello del parlamento come espressione della volontà popolare.

Sono queste le conclusioni recentemente raggiunte dalla riflessione che abbiamo svolto in sede di conferenza dei presidenti dei parlamenti europei, attraverso un gruppo di lavoro sui problemi della qualità della legislazione e sul ruolo dei parlamenti .

Nel corso del lavoro abbiamo chiesto all’OCSE uno specifico contributo per una rassegna delle procedure più innovative adottate dai parlamenti dei paesi appartenenti a questa organizzazione, proprio con riferimento alle finalità sopra indicate. Ne e’ derivato un rapporto che è presentato oggi alla vostra attenzione, e che giudico di grande utilità per le questioni oggetto di questo incontro.

Credo infatti che sia la prima volta che si delinea un quadro così ricco e informato sulle procedure di collegamento tra i parlamenti, governi e società civile in 24 paesi di democrazia avanzata.

Il mio compito e’ quello di aprire una discussione su questo rapporto e di raccogliere suggerimenti utili ad un suo seguito. Ritengo infatti che l’apertura di attenzione dell’OCSE verso i parlamenti meriti una continuazione che si avvalga del sostegno dei rappresentanti dei governi di cui ciascuno di voi è un fondamentale cardine.

La questione di fondo è, a mio avviso, riscoprire la coppia parlamento- governo come perno della legittimazione della politica nelle democrazie contemporanee, fondate sul consenso liberamente espresso dai cittadini e sulla democraticità e controllabilità delle procedure adottate. L’OCSE ha avuto tradizionalmente un rapporto esclusivo con i Governi; il recente e costruttivo interesse ad un rapporto con i Parlamenti mi sembra possa costituire una conferma della necessità di operare sulla coppia istituzionale Parlamento-Governo per assicurare un pieno e democratico governo della complessità contemporanea.

Credo che da tutti noi sia avvertito il bisogno di apprendere gli uni dagli altri e di approfondire la conoscenza delle innovazioni e delle migliori pratiche sperimentate nei nostri paesi .