Il ruolo dei Parlamenti nella lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione


Strasburgo, 05/06/2000


*** Intervento alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee parlamentari europee del Consiglio d''Europa ***


1. I problemi relativi alla lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione erano considerati, sino a non molto tempo fa, marginali per le grandi democrazie ed ininfluenti sui sistemi economici internazionali.
Ora non è più così.
Corruzione e crimine organizzato hanno progressivamente assunto un posto di rilievo tra le principali preoccupazioni degli Stati nazionali e dei grandi soggetti internazionali.
Tutti i paesi più importanti dedicano una parte significativa dei loro bilanci alla lotta al crimine organizzato.
D’altra parte le inchieste giudiziarie per corruzione e per finanziamento illecito dell’attività politica, fenomeno diverso ma a volte preparatorio della corruzione, che sono in corso in numerosi Paesi di tutti i continenti, ci dicono quanto è necessario affrontare senza ipocrisie anche questo fenomeno.
Sul piano internazionale se ne occupano, tra gli altri, l’ONU, l’OCSE, il Consiglio d’Europa, il G8, il FMI, la Banca Mondiale, l’Organizzazione Mondiale del Commercio, l’Unione Europea, il Patto di stabilità per i Balcani.
La scelta di questa conferenza si inserisce quindi perfettamente nel contesto internazionale.


2. Le principali ragioni di questo interesse politico, e non più soltanto specialistico, sono sei:

a. il crimine organizzato possiede oggi una grande capacità di movimento attraverso tutti i paesi del mondo perché ha approfittato della liberalizzazione dei flussi di capitali, della maggiore facilità di spostamento delle persone e delle merci, di tutti i vantaggi connessi all’abbattimento delle barriere nazionali per effetto della globalizzazione;

b. il FMI stima che la massa di danaro sporco si collochi tra i 590 e i 1.500 mld. di dollari, cioè dall’2% al 5% del PIL mondiale. La stessa organizzazione ha stimato nel 1996 le entrate annuali delle grandi organizzazioni criminali pari a circa 500 miliardi di dollari, circa un miliardo e mezzo di dollari al giorno. Nessun settore legale ha entrate di questo ammontare. Grazie a queste enormi disponibilità di ricchezza, il crimine organizzato può arrivare in qualsiasi paese; i paesi ricchi possono esserne investiti perché all’avanguardia nel settore dei mercati finanziari e delle banche e perché detentori di ricchezze che fanno gola alle organizzazioni criminali; i paesi di recente democrazia perché hanno bisogno di danaro, ma non hanno ancora istituzioni sufficientemente salde per contrastare questi fenomeni; i paesi poveri perché dispongono della materia prima utile alle moderne organizzazioni criminali: droga, donne e bambini da avviare ai mercati della prostituzione, aree per discariche di rifiuti tossici, emigrati poveri che chiedono di essere aiutati a raggiungere le terre promesse dell’Europa occidentale, degli Stati Uniti o dell’Australia;

c. la corruzione è lo strumento principe delle grandi organizzazioni criminali; molti anni fa un capo-mafia detenuto, nel corso di un interrogatorio, quando facevo il giudice, mi ha spiegato perché la mafia preferisce la corruzione all’omicidio: l’omicidio fa rumore e si limita ad eliminare un ostacolo; la corruzione è silenziosa e fa guadagnare un complice. Perciò - concludeva - l’omicidio è l’arma degli stupidi o dei disperati; la corruzione è l’arma, invece, di chi è ricco e tranquillo. Ed i capi del crimine organizzato sono appunto ricchi e tranquilli. Questo tipo di corruzione non si limita ad ottenere un favore; il suo vero obbiettivo è conquistare un complice che sia al permanente servizio dell’organizzazione;


d. esistono forme di corruzione indipendenti dalle grandi organizzazioni criminali, ma che non sono meno pericolose per la coesione civile di un Paese. La convenzione dell’OCSE relativa ai funzionari pubblici stranieri riconosce, nel suo preambolo, che la corruzione è ormai un fenomeno diffuso nelle operazioni economiche internazionali. Sulla base dell’esperienza internazionale, questo tipo di corruzione attiene, in genere, ai lavori pubblici, alla cooperazione internazionale, ai processi di privatizzazione, alla gestione del territorio (licenze di costruzione, apertura di discariche etc.), alla concessione di autorizzazioni pubbliche, al favoreggiamento di criminali. Si tratta di attività che mettono a rischio quote considerevoli della spesa pubblica e che logorano il rapporto di fiducia tra cittadini e pubbliche istituzioni. Si consideri, infine, che la corruzione ha in sé un fattore di autoavveramento, nel senso che, se in un Paese o in un determinato settore della pubblica amministrazione si fa strada l’idea che la corruzione sia diffusa, la corruzione si diffonde davvero perché quella sensazione incoraggia nella pratica tanto le offerte corruttive quanto la loro accettazione;

e. l’esistenza o la supposizione di una propensione alla corruzione in un Paese o in un determinato settore della pubblica amministrazione può costituire un incentivo per l’ingresso delle grandi organizzazioni criminali in quel Paese o in quel settore della pubblica amministrazione. In questo caso l’ingresso del crimine organizzato è un effetto della corruzione, non una sua causa;


f. le grandi organizzazioni criminali si dedicano permanentemente ad ogni tipo di attività redditizia, illegale o apparentemente legale, costituendo così un grave pericolo per tutte le economie; qualche settimana fa in Kosovo è stata individuata un’organizzazione che trafficava in organi umani (reni) venduti da persone in miseria: l’ultimo affare, in ordine di tempo, è costituito dalla compravendita di esseri umani, per immigrazione clandestina o per la prostituzione; le dimensioni attuali della schiavitù superano di gran lunga quelle del passato: secondo i calcoli degli studiosi che hanno esaminato la tratta degli esseri umani tra l’Africa e le Americhe, in ben quattro secoli, la cifra relativa a questo traffico non ha superato i 12 milioni. Negli ultimi 30 anni, invece, nella sola Asia la compravendita di donne e bambini ridotti in schiavitù sessuale riguarda circa 30 milioni di persone. Si devono aggiungere le cifre che riguardano l’Africa, alcuni paesi balcanici e dell’Europa centrale e dell’Est. Una gran parte di questo disumano business è nelle mani della grande criminalità organizzata; ma non saremmo completi se non ricordassimo che di queste forme di schiavitù sessuale abusano i maschi civili dei nostri civilissimi paesi.

3. La maggior parte degli introiti del crimine organizzato deriva dal traffico di stupefacenti; secondo l’ultimo rapporto ONU, si tratterebbe di circa 400 miliardi di dollari all''anno , pari all’8% circa del commercio legale mondiale.
Spesso ci si chiede come è possibile che uomini rozzi e violenti possano manovrare così elevate quantità di danaro.
Nel 1993 ero presidente della commissione parlamentare antimafia e chiesi ad un collaboratore di giustizia informazioni sugli investimenti e sulle tecniche di riciclaggio della sua organizzazione. Egli mi chiese: “ Se lei ha dei soldi da investire cosa fa?”; io risposi: “ Mi rivolgo ad un esperto” e lui: “ Anche noi. E se l’investimento va bene che cosa fa?” Ed io: “Ritorno da quell’esperto” e lui: “ Anche noi. E se l’investimento va male, lei cosa fa?” ed io: “ Cambio l’esperto, vado da un altro esperto.” E lui: “ Anche noi andiamo da un altro esperto, ma prima uccidiamo quello precedente e lo facciamo sapere a quello successivo. Questa è la differenza tra noi e voi”.

Il rapporto 1999 dell’Osservatorio geopolitico sulle droghe, presentato il 20 aprile scorso, informa che la produzione ed il traffico di stupefacenti continuano a crescere e che alcune economie nazionali rischiano di essere profondamente condizionate da questo traffico di stupefacenti.
In Afghanistan, ad esempio, la produzione di oppio nel 1999 è raddoppiata rispetto al 1998, 4.600 tonnellate contro 2.200.
In Bolivia il traffico di stupefacenti apporta al Paese circa 1 miliardo di dollari annuo contro un PIL di circa 8 miliardi di dollari; l’economia del Paese dipende quindi per un ottavo dal traffico di stupefacenti.
In Costa d’Avorio la coltivazione di marijuana fa guadagnare ai produttori da 50 a 100 volte più del guadagno ricavabile dalle piantagioni di cacao. La recente decisione dell’U.E. che permette la sostituzione nel cioccolato di una parte del cacao con materie grasse vegetali avrà come effetto, certamente non voluto, la riduzione delle coltivazioni di cacao e lo sviluppo di coltivazioni di sostanze stupefacenti in Ghana, Nigeria, Perù e nella stessa Costa d’Avorio.
A questo punto si delineano due grandi preoccupazioni.
La prima riguarda le crescenti minacce alla salute dei nostri cittadini ed alla coesione sociale che vengono da questo sviluppo del traffico di stupefacenti.
La seconda deriva dalla constatazione che la massa crescente di danaro sporco derivante dal traffico continuerà ad essere riciclato in gran parte attraverso circuiti finanziari e bancari legali. Conseguentemente quel danaro, si tratta di centinaia di miliardi di dollari, continuerà ad entrare nelle nostre economie legali con profonde distorsioni delle regole del mercato e con rischi gravi per la stessa legalità dei comportamenti pubblici e privati.
Il protrarsi nel tempo di questi fenomeni e la loro crescita tanto silenziosa quanto prepotente deve far interrogare i Parlamenti, che rappresentano le intere collettività nazionali, sui rischi che corrono nel futuro prossimo le nostre società se non saremo capaci di intervenire efficacemente.

4. Per cominciare ad affrontare il versante delle risposte bisogna sfatare un luogo comune.
Secondo alcune interpretazioni radicali la globalizzazione sarebbe il principale responsabile della crescita della criminalità organizzata. La libera circolazione delle merci, del danaro e delle persone sarebbe alla base del prepotente sviluppo del grande crimine.
Non c’è dubbio che l’abbattimento delle frontiere nazionali ha favorito anche la circolazione del crimine. Ma non è una buona ragione per frenare, ammesso che fosse possibile, i processi di globalizzazione. Sarebbe come dire che bisogna abolire le automobili perché una delle principali cause di morte nel mondo sviluppato sono gli incidenti stradali.
In realtà le grandi organizzazioni criminali hanno tratto profitto non dalla globalizzazione, ma dall’incompletezza del processo di globalizzazione, che non ha ancora riguardato le regole del mercato, i valori civili e gli strumenti per difenderli.
In sostanza mentre il crimine si è globalizzato, le regole per combatterlo restano ancora nella fase precedente.
Bisogna globalizzare la legalità.

5. La lotta alla criminalità organizzata, che comprende necessariamente anche la lotta contro la corruzione, ha due obbiettivi paralleli: l’attacco alle persone e l’attacco alle ricchezze.
Sul primo fronte la strada della cooperazione è tracciata, anche se non completamente sviluppata. Gli scambi di informazioni sono frequenti ed esiste un vero e proprio sistema di relazioni tra le diverse forze di polizia nazionali per iniziative congiunte, comunicazioni di notizie, seminari di studio e di formazione.
Molte operazioni di grande rilievo contro boss del crimine organizzato transnazionale sono state possibili per effetto di questi rapporti.
Maggiori difficoltà invece esistono per le estradizioni e più in generale per la cooperazione tra magistrati. Infatti in questo campo assumono rilevanza più diretta le sovranità nazionali, le differenze nella valutazione delle prove e nei criteri di accertamento della responsabilità. Qualche Paese attende anni prima di evadere le richieste di rogatoria internazionale in materia di corruzione, di criminalità organizzata e di riciclaggio di danaro sporco.
Occorrerebbe cominciare a pensare ad una blacklist dei paesi che non rispondono alle rogatorie internazionali in queste materie entro un lasso ragionevole di tempo.

6. La frontiera della ricchezza costituisce la dimensione moderna della lotta al crimine organizzato. Il danaro nelle mani di queste organizzazioni criminali è più pericoloso di un deposito d’armi.
Poiché siamo disposti a mettere ogni impegno nel sequestrare le armi delle organizzazioni criminali, dobbiamo capire che c’è bisogno dello stesso impegno per sequestrare le loro ricchezze.
A questo proposito, sono necessari tre livelli di intervento: a) il sequestro e la confisca delle ricchezze criminali; b) l’utilizzazione sociale dei beni confiscati; c) la lotta al riciclaggio.
Il sequestro e la confisca dei patrimoni illegali sono indispensabili per aggredire la forza economica del crimine organizzato, dalla quale dipende la sua capacità di infiltrazione nel sistema legale e la sua forza corruttrice.
Ma altrettanto importante è destinare i beni confiscati a finalità sociali, come scuole, biblioteche, parchi, centri sociali, uffici pubblici.
In questo modo si dimostra ai cittadini che la legalità non ha soltanto una volto repressivo. Si dimostra che le regole dello Stato consentono alle singole comunità di riappropriarsi attraverso il diritto di ciò che le organizzazioni criminali hanno tolto loro con la violenza.
In ordine alla lotta al riciclaggio, ritengo sia necessario affrontare il tema del boicottaggio nei confronti di quei Paesi che ospitano con troppa leggerezza capitali sporchi e che in ogni caso hanno regole idonee a proteggerli. Si tratta dei cosiddetti paradisi fiscali che sono i primi grandi complici del traffico di stupefacenti e della grande corruzione internazionale.

7. Impiegherei troppo tempo se dovessi descrivere lo stato delle iniziative internazionali contro il crimine organizzato, che sono molte e di grande interesse.


8. In Ogni caso, l''odierna discussione sul ruolo dei Parlamenti nella lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione si colloca nel solco delle iniziative e delle prese di posizione già assunte dall''Assemblea parlamentare del Consiglio d''Europa.

9. Sino ad ora, però, i grandi passi avanti compiuti, soprattutto sul piano della cooperazione internazionale, hanno visto protagonisti più i Governi che i Parlamenti nazionali. Questi ultimi, infatti, si limitano spesso a ratificare le pur importanti convenzioni internazionali stipulate.
Per poter svolgere un ruolo credibile ed efficace, i Parlamenti debbono invece essere in grado di attivarsi autonomamente, cominciando innanzitutto a dare l''esempio.
La classe politica è potenzialmente la più esposta alle infiltrazioni da parte della criminalità organizzata ed alle varie forme di corruzione. Occorrono pertanto norme inequivoche per regolare il finanziamento della politica ed in particolare delle campagne elettorali, il conflitto di interessi e le dichiarazioni patrimoniali di tutti i parlamentari. Allo stesso modo sono necessarie soluzioni drastiche nei confronti di quei parlamentari che appaiano, con qualche margine di fondatezza, coinvolti in vicende corruttive.
I parlamentari non possono chiedere ai cittadini di assoggettarsi a quelle regole alle quali essi stessi cercano di sfuggire.
Sul piano specifico, credo che i Parlamenti debbano attivare nei confronti del crimine organizzato e della corruzione tre linee di azione:
a) conoscenza permanente;
b) adeguamento della legislazione;
c) pedagogia della legalità.

10. A tal proposito, potrei qui richiamare l’esperienza del Parlamento italiano che da qualche anno si è dotato di uno strumento di vigilanza sull’attuazione della Convenzione Europol, il coordinamento di polizia che ha l’ambizione di divenire una sorta di FBI europea.
Bene, nel lavoro conoscitivo e di monitoraggio sviluppato da questo Comitato di controllo (composta da 10 deputati e 10 senatori) si sono evidenziati i limiti di questo Ufficio Europeo di Polizia.
Ad esempio, è emerso che Europol, che fra le sue competenze (oltre alla lotta ai trafficanti di droga e di esseri umani) ha anche l’azione di contrasto al riciclaggio del denaro sporco, soffre di una grave forma di “asfissia informativa”, ovvero non vi arriva un sufficiente flusso di informazioni solo perché le polizia nazionali – gelose delle proprie prerogative e del proprio ruolo – sono restie alla collaborazione e non forniscono i dati relativi ai movimenti di soldi e persone che sarebbero necessari ad un serio lavoro di analisi e di intelligence in ambito continentale. Ne è quindi, scaturita una denuncia politico-istituzionale ed un “richiamo” ai governi interessati.

Ecco, in questo caso, si può parlare di una funzione di stimolo (input) e di un costruttivo intervento parlamentare nella lotta alla corruzione e alla criminalità.

11. I parlamentari spesso sono chiamati ad intervenire senza essere dotati di tutte le informazioni necessarie. Questa lacuna è particolarmente grave in campi come quelli di cui oggi discutiamo perché si tratta di materie dove è facile che la ragione e l’obbiettività vengano travolte dalla demagogia, dall’ipocrisia o dallo stato di necessità.
Come le foreste, il crimine organizzato e la corruzione crescono silenziosamente. E tutti noi sappiamo quanto è difficile intervenire sui fenomeni che non fanno rumore.
Solo la diffusione delle informazioni può consentire ai parlamentari di intervenire in modo efficace e ragionevole.
Ad esempio, è necessario che essi conoscano le caratteristiche della narcoeconomia, da ciò che agevola l’espansione delle coltivazioni illecite ai centri off-shore.
Un caso concreto: è probabile che una forte riduzione della produzione di coca da parte della Colombia potrà aversi soltanto se farà passi avanti il processo di pace tra governo e guerriglia. Conseguentemente occuparsi di questo processo di pace, agevolarlo e sostenerlo risponde anche ad utilità nazionali. Ed i Parlamenti potrebbero chiedere ai loro Governi di essere attivi in quella direzione perché ne deriverebbero vantaggi anche per i nostri Paesi in termini di riduzione del narcotraffico e del riciclaggio e di conseguente minore esposizione alla corruzione.
E’ necessario, inoltre, che i parlamentari sappiano che gli embargo nei confronti dei paesi poveri funzionano spesso da moltiplicatori del crimine organizzato perché i cittadini dei paesi sotto embargo riescono a procurarsi i generi necessari alla loro sopravvivenza solo rivolgendosi alle organizzazioni pratiche nell’aggiramento delle leggi, come appunto quelle criminali.
L’esperienza internazionale ci dice che la corruzione attiene soprattutto ai grandi lavori pubblici. Su questi campi dev’essere incessante il controllo del Parlamento. A volte si è indotti, per prevenire la corruzione, ad infarcire le procedure amministrative di controlli preventivi. L’esperienza dimostra che si tratta di un clamoroso errore. Ogni controllo intermedio rallenta la realizzazione dell’opera e può trasformarsi in un’occasione corruttiva; è quindi meglio non esagerare fermandosi a quelli strettamente necessari. E’ invece utile, in tutti i casi possibili, il controllo successivo: quello che, dopo la scadenza dei termini, valuta se l’opera è stata costruita secondo le regole pattuite, se il prezzo pagato è quello stabilito e così via. E’ utile, inoltre, conoscere i costi comparativi delle grandi opere pubbliche per poter valutare se vi siano preoccupanti aumenti dei costi rispetto alla media europea per opere dello stesso tipo e con lo stesso grado di difficoltà.

12. I soggetti operanti a livello di vertice nel mondo della criminalità organizzata e della corruzione hanno tra le loro capacità professionali quella di eludere le norme. Perciò è necessario un continuo monitoraggio della legislazione esistente al fine di accertare se essa, alla luce dei risultati delle indagini giudiziarie e di polizia, e sulla base dell’esperienza internazionale, risulti ancora valida. Non bisogna poi dimenticare che anche in questi campi la legge deve sempre costituire una sorta di ultima ratio. A volte risultati migliori si possono ottenere con atti di controllo e di indirizzo nei confronti del Governo e con la successiva verifica dei comportamenti tenuti dall’Esecutivo. Di particolare rilievo sono le legislazioni fiscali e quelle societarie, che devono impedire il formarsi di fondi neri delle società e devono consentire di accertare tutte le forme di evasione fiscale.
Infine, i Parlamenti nazionali e le Assemblee parlamentari internazionali potrebbero fornire un significativo contributo alla Convenzione delle Nazioni Unite sul crimine organizzato transnazionale. Essi potrebbero non aspettare che i rispettivi Esecutivi presentino loro per la ratifica la Convenzione, ma potrebbero dedicare un dibattito al progetto e quindi formulare osservazioni di cui i Governi dovranno tenere conto quando saranno chiamati ad esprimersi in sede ONU.

13. Vorrei infine rilanciare una proposta che ho già formulato alla Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dei Paesi membri dell''Iniziativa Centro-europea svoltasi a Graz il 24 ottobre 1998, che mi sembra potrebbe trovare proprio nell''Assemblea parlamentare del Consiglio d''Europa la sua più idonea cornice. Mi riferisco alle riunioni del "Parlamento dei ragazzi" che, al pari di alcuni Parlamenti nazionali tra cui quello italiano, anche la medesima Assemblea ha tenuto. Sarebbe particolarmente significativo che nello stesso giorno, o nella stessa settimana, in tutta l''Europa, ciascun Parlamento si aprisse per una seduta del genere, per far sentire le giovani generazioni partecipi dell''integrazione europea e sviluppare in loro il sentimento dell''impegno per la democrazia, per le sue istituzioni e per i valori civili.