PROGETTO DI LEGGE - N. 5058
Onorevoli Deputati! - Tra le innovazioni di processo che
hanno determinato la crescita dei sistemi finanziari e la
diffusione degli strumenti negoziabili un ruolo primario ha
assunto la tecnica cosiddetta di "securitisation",
neologismo che in italiano è stato tradotto con i termini di
titolarizzazione o cartolarizzazione.
La titolarizzazione consiste nella cessione di crediti (o
di altre attività finanziarie non negoziabili) idonei a
produrre flussi di cassa pluriennali e nella loro successiva
conversione in titoli negoziabili collocabili sui mercati.
Questa procedura ha avuto origine negli Stati Uniti d'America
ed è stata basata in primis sulla mobilizzazione di
mutui edilizi. Sono poi seguite le cartolarizzazioni dei
crediti concessi tramite le carte di credito, dei crediti per
l'acquisto di autovetture e per il finanziamento di
infrastrutture e di attività di leasing. Peraltro,
qualsiasi sia l'attività ceduta è essenziale che la struttura
finanziaria della stessa sia in grado di generare il cash
flow necessario a ripagare gli investitori.
I crediti vengono ceduti ad una società o ente che, a
fronte delle attività cedute, emette quote di partecipazione o
titoli negoziabili sui mercati finanziari nazionali o
internazionali; tale società o ente ha funzione di "paratia
stagna" e costituisce il cardine dell'operazione. Il nucleo
centrale dell'impianto di titolarizzazione è dunque costituito
dalla natura del soggetto cessionario, il quale, oltre ad
essere distinto dal soggetto cedente le attività, deve avere,
se del caso, vita limitata e costi di costituzione e di
gestione oltre che requisiti di patrimonializzazione molto
contenuti. Nella pratica internazionale per conseguire questo
risultato si sono adoperate due diverse tipologie di soggetti:
i fondi comuni di crediti, ossia soggetti privi di personalità
giuridica, e intermediari specializzati con personalità
giuridica.
Nella prima opzione tecnica, basata sul binomio
fondo-società di gestione, la titolarizzazione dei crediti
avviene attraverso l'emissione da parte della società di
gestione dei certificati di partecipazione al fondo abilitato
a investire in crediti; tale opzione è specificamente adottata
in Francia e in Spagna. In Francia, la legge 23 dicembre 1988,
modificata dalla legge 4 gennaio 1993, n. 93-6 pone,
all'articolo 34, le fondamenta dell'impianto giuridico per la
titolarizzazione basata sulla creazione di fondi comuni
monoprodotto (Fonds Commun de Créances, FCC) mentre in
Spagna la legge sul mercato ipotecario (Ley del Mercado
Hipotecario, LMI, modificata nel 1992) basa la
titolarizzazione sulla creazione di fondi specializzati
(Fondos de Titulizacion Hipotecaria).
Nella seconda opzione tecnica, che si fonda sulla
costituzione di un intermediario ad hoc, la
titolarizzazione dei crediti avviene attraverso il deposito
(cosiddetta "procedura pass-through") ovvero la cessione
(cosiddetta "procedura pay-through") dei crediti
all'intermediario (cosiddetta "special purpose vehicle")
che emette i titoli da classare presso gli investitori. In tal
caso, l'intermediario deve essere un intermediario finanziario
e deve avere una forma giuridica che richiede una
capitalizzazione minima per soddisfare i requisiti di
economicità precedentemente esposti.
Il mercato potenziale italiano di queste tecniche di
finanziamento è stato valutato, in recenti convegni, in più di
200 mila miliardi di lire. Fattori favorevoli allo sviluppo
anche in Italia di un processo di securitisation di
attività finanziarie sono i seguenti:
esistenza di adeguate masse di crediti cartolarizzabili;
nei settori del credito ipotecario, del leasing e del
credito al consumo sono già presenti attivi che, per
dimensione e caratteristiche finanziarie, sono idonei alla
realizzazione di operazioni di securitisation;
scarsità del patrimonio di vigilanza; gli intermediari
creditizi e finanziari sono mediamente prossimi al
raggiungimento dei limiti operativi loro consentiti dal
patrimonio di cui sono dotati;
necessità di migliorare la redditività degli
intermediari creditizi e finanziari; con la
securitisation si riduce l'attivo dello stato
patrimoniale e si liberano risorse finanziarie che possono
essere reinvestite in nuovi impieghi ottimizzando l'utile
netto di gestione riferito al patrimonio netto (ROE) e gli
altri indicatori finanziari;
esigenza di dare sistemazione ai crediti inesigibili;
per apportare prontamente liquidità ad intermediari in
difficoltà e segregare giuridicamente categorie problematiche
di attivo;
necessità di ampliare la gamma delle fonti di provvista;
con la securitisation si consente l'accesso ad una forma
di finanziamento di solito meno costosa degli strumenti di
finanziamento tradizionali.
Nonostante questo enorme potenziale, la titolarizzazione
non si è ancora sviluppata in Italia, a motivo di impedimenti
normativi civili e fiscali. Tali impedimenti hanno obbligato
ad organizzare all'estero alcune importanti operazioni di
titolarizzazione di crediti derivanti da attività di
factoring e di leasing per conto di gruppi
italiani e hanno condizionato de facto la
titolarizzazione dei mutui immobiliari e di finanziamento di
infrastrutture. Per ovviare a tale situazione, che pone i
nostri operatori oggettivamente in una posizione di
inferiorità competitiva rispetto a quelli esteri, il Governo
ha già assunto con la recente emanazione del decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, recante il testo unico
delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria,
un chiaro indirizzo di politica legislativa volto a superare
gli ostacoli normativi che impediscono lo sviluppo della
titolarizzazione in Italia. In particolare, l'articolo 39 del
citato testo unico, prevedendo che il patrimonio dei fondi
possa essere investito in qualsiasi bene, e quindi anche in
crediti, consente che la titolarizzazione possa essere
realizzata mediante la prima opzione tecnica sopra richiamata,
vale a dire quella incentrata sul binomio fondo-società di
gestione.
Per superare completamente il gap competitivo con
gli operatori esteri, occorre quindi eliminare gli ostacoli
normativi che hanno fin qui condizionato la realizzazione di
processi di titolarizzazione mediante la seconda opzione
tecnica sopra richiamata. Il presente disegno di legge,
composto da sette articoli, che il Governo sottopone all'esame
del Parlamento si prefigge di raggiungere questo obiettivo.
Articolo 1. - (Ambito di applicazione e definizioni).
- L'articolo in commento traccia il campo di applicazione
della nuova disciplina e fornisce una definizione di
securitisation incentrata sull'ipotesi di base della
cessione di crediti pecuniari, sia esistenti sia futuri, a una
società qualificata, avente a oggetto esclusivo la
realizzazione di tali operazioni <comma 1, lettera a)>.
Tenendo conto dell'applicabilità delle nuove prescrizioni, in
quanto compatibili, anche a operazioni diverse dalla cessione
(Si veda quanto dispone il successivo articolo 7), la
disciplina fondamentale dell'operazione nasce in termini molto
ampi sia in punto di tipologia di crediti cedibili, sia in
fatto di soggetti cedenti, sia di operazioni effettuabili. A
prescindere dalle diverse tecniche negoziali utilizzate,
l'elemento qualificante delle operazioni di cartolarizzazione
viene identificato nel vincolo di destinazione delle somme
corrisposte dai debitori ceduti al soddisfacimento dei diritti
incorporati nei titoli emessi dalla "società veicolo" e dei
costi sostenuti per l'operazione <comma l, lettera
b)>.
Articolo 2. - (Programma dell'operazione). -
L'articolo dispone che, quando l'offerta dei titoli oggetto
di cartolarizzazione è diretta a investitori professionali, la
società cessionaria o la società emittente titoli, se diversa
dalla cessionaria, sia tenuta a redigere un programma
dell'operazione, che va consegnato ai portatori dei titoli
(commi 1 e 3).
La prescrizione di un contenuto minimo del programma
<comma 1, lettere da a) a g)>, evitando una
rigida standardizzazione delle diverse fasi negoziali nelle
quali può articolarsi la cartolarizzazione, realizza
l'obiettivo di non ingessare l'autonomia negoziale degli
operatori e di regolamentare, nel contempo, le fasi del
programma reputate dal legislatore necessarie o comunque
ricorrenti nell'architettura delle operazioni in esame. A
titolo esemplificativo, si consideri l'intervento dell'agenzia
di rating che, pur essendo configurato come meramente
eventuale, viene disciplinato per assicurare l'imparzialità
del giudizio <lettera b)>.
Si segnala che, sulla falsariga delle esperienze estere,
il presente disegno di legge introduce la figura del
trustee, al quale è affidato il compito di verificare la
regolarità delle operazioni alla luce della legge e del
programma (comma 2); in particolare, è previsto che i servizi
di riscossione, di incasso e di pagamento debbano essere
svolti da una banca o da un intermediario finanziario
vigilato, ai quali viene affidata per legge la tutela delle
ragioni dei sottoscrittori.
Il comma 4 prevede invece l'applicabilità dell'ordinaria
disciplina in tema di sollecitazione all'investimento nei casi
in cui l'emissione sia rivolta al pubblico.
Articolo 3. - (Società per la cartolarizzazione dei
crediti). - Il comma 1 fissa il tratto caratteristico della
società veicolo, denominata "società per la cartolarizzazione
dei crediti", stabilendo che la medesima abbia a oggetto
sociale esclusivo la gestione di uno o più processi di
cartolarizzazione. Per quest'ultima ipotesi, il comma 2
prescrive la regola della distinzione dei patrimoni, sancendo
che i crediti relativi a ciascuna operazione siano - a tutti
gli effetti - separati, tra loro e rispetto al patrimonio
della società.
Sotto il profilo dell'inquadramento sistematico, la
società per la cartolarizzazione viene interamente ricondotta,
attraverso la tecnica del rinvio alla disciplina generale
degli intermediari finanziari contenuta negli articoli 106 e
seguenti del testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia, emanato con decreto legislativo 1^ settembre 1993,
n. 385; viene inoltre prevista l'applicabilità delle
corrispondenti norme sanzionatorie. Il richiamo sottende,
ovviamente, la possibilità per il Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica, di accordare -
secondo quanto avviene all'estero - alle società veicolo
requisiti patrimoniali meno stringenti (Si veda l'articolo
106, comma 4, lettera b), del richiamato testo
unico).
Articolo 4. - (Modalità ed efficacia della cessione).
- La realizzazione delle operazioni di cartolarizzazione in
Italia è stata sinora condizionata dall'assenza di un quadro
normativo chiaro in tema di: a) opponibilità della
cessione ai debitori ceduti, ai terzi e al fallimento del
cedente; b) revocatoria fallimentare; c)
trasferimento delle garanzie che assistono i crediti
ceduti.
L'articolo in esame si propone di colmare la lacuna, in
parte adottando soluzioni flessibili mutuate da norme di
favore già accolte dall'ordinamento (cessione di rapporti
giuridici a banche), in parte proponendo soluzioni innovative
(rapporti tra cartolarizzazione e revocatoria
fallimentare).
Il comma 1 richiama l'articolo 58, commi 2, 3 e 4, del
citato testo unico emanato con decreto legislativo n. 385 del
1993, in tema di cessione di rapporti giuridici a banche; tali
disposizioni, come è noto, contemplano un regime di favore sia
con riguardo alla pubblicità dell'avvenuta cessione nei
confronti dei debitori ceduti (pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della notizia dell'avvenuta cessione), sia in
ordine al trapasso delle garanzie ipotecarie, che avviene
automaticamente, senza formalità ed oneri di annotazione.
Il comma 2 prevede che la data di pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale costituisca il dies a quo per
l'opponibilità dell'avvenuta cessione nei confronti degli
altri aventi causa e dei creditori del cedente, il cui titolo
non sia anteriore.
I commi 3 e 4 dispongono in ordine al rapporto tra
cartolarizzazione e revocatoria fallimentare, prevedendo:
un'esenzione piena dei pagamenti effettuati dal debitore
ceduto dal regime dettato dall'articolo 67 della legge
fallimentare;
l'applicabilità alle cessioni di entrambe le ipotesi di
revocatoria disciplinate dalla legge fallimentare (articolo
67, commi primo e secondo), con una riduzione però dei termini
ivi previsti (da due anni e un anno, rispettivamente, a sei
mesi e tre mesi).
Articolo 5. - (Titoli emessi a fronte dei crediti
acquistati). - Per quanto concerne i titoli emessi dalla
società per la cartolarizzazione dei crediti, l'articolo
richiama anzitutto l'applicabilità dei controlli della Banca
d'Italia sulle emissioni di strumenti finanziari nell'ipotesi
in cui l'offerta o il collocamento abbiano luogo in Italia e
della corrispondente disciplina sanzionatoria (articoli 129 e
143 del testo unico bancario).
Di fondamentale importanza risulta inoltre la previsione
che esclude l'applicabilità ai titoli dell'articolo 11 del
medesimo testo unico: la norma, pur non entrando nel merito
dell'annosa questione relativa alla natura di fondi "a
rimborsabilità più o meno piena" dei titoli emessi dalla
società per la cartolarizzazione dei crediti, fa sì che le
relative emissioni siano sottratte ai rigorosi limiti -
correlati al capitale - dettati dall'ordinaria disciplina
della raccolta del risparmio da parte di soggetti non
bancari.
Articolo 6. - (Disposizioni fiscali e di bilancio).
- Ai fini dell'imposizione diretta, il comma 1 propone
l'assimilazione dei titoli emessi dalla società per la
cartolarizzazione dei crediti alle obbligazioni emesse dalle
società con azioni negoziate in mercati regolamentati, per le
quali la normativa fiscale vigente prevede l'applicazione di
una ritenuta pari al 12,50 per cento sugli interessi prodotti.
La norma è diretta a evitare che i titoli in questione siano
sottoposti al regime più severo dei titoli atipici.
Il comma 2 disciplina il trattamento contabile delle
diminuzioni di valore eventualmente registrate sugli attivi
ceduti e sulle garanzie prestate a copertura dei rischi
rivenienti dalle operazioni di cartolarizzazione. La norma,
che consente di imputare direttamente al patrimonio netto le
suddette diminuzioni di valore e di trasferirle
progressivamente in cinque anni al conto economico, ha una
portata limitata alle operazioni che verranno compiute nel
periodo immediatamente successivo (due anni) alla data di
entrata in vigore della legge. Nella fase di avvio della nuova
operatività è presumibile, infatti, che l'esigenza di
sviluppare il nuovo mercato e la ragguardevole dimensione
degli attivi destinabili a cartolarizzazione possano
comportare per i soggetti cedenti oneri aggiuntivi sotto forma
di sconti nei prezzi e di garanzie a copertura dei rischi. In
tale prospettiva, appare dunque appropriato che i costi per
l'impianto del mercato siano resi temporalmente distribuibili
in un periodo comunque non superiore al quinquennio. Per
evidenti ragioni di trasparenza informativa viene imposto,
infine, l'obbligo di illustrare nella nota integrativa al
bilancio le operazioni di cartolarizzazione poste in essere e
di indicare l'importo delle eventuali diminuzioni di valore
non ancora registrate nel conto economico.
Articolo 7. - (Altre operazioni). - L'ambito di
applicazione del presente disegno di legge è completato dal
disposto dell'articolo in commento che considera, a titolo
residuale, operazioni diverse dalla cessione, che realizzano
pur sempre un trasferimento degli attivi. L'articolo si
riferisce, in particolare, alle operazioni di
subparticipation, di frequente utilizzo nella prassi
applicativa anglosassone, consistenti nella concessione di un
finanziamento all'originator da parte della società
veicolo a fronte dell'emissione dei titoli; la restituzione di
tale finanziamento viene contrattualmente condizionata al
pagamento, da parte dei debitori principali, di una massa ben
individuata di crediti che, pur se correlati ai titoli emessi
dalla società veicolo, restano di proprietà
dell'originator. Infatti, diversamente dalla cessione
dei crediti, la tecnica della subparticipation non
comporta il trasferimento della titolarità dei crediti.
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