| Premessa - Prime valutazioni sulla legislazione italiana alla luce dell'esperienza del Comitato per la legislazione | Pag. | 7 |
| Sezione I - L'attività svolta dal Comitato | » | 10 |
| a) Profili quantitativi e qualitativi | » | 11 |
| b) Le principali questioni procedurali | » | 12 |
| Sezione II - I principali orientamenti della giurisprudenza del Comitato | » | 12 |
| a) Le due tipologie di pareri | » | 13 |
| a.1) | » | 13 |
| a.2) | » | 14 |
| b) I parametri regolamentari | » | 15 |
| Sezione III - Gli effetti delle pronunce del Comitato (il rapporto con le Commissioni) | » | 17 |
| Sezione IV - Le sedute congiunte del Comitato e della Giunta per il regolamento | » | 19 |
| Sezione V - Le prospettive per il futuro | » | 20 |
| a) Le competenze del Comitato | » | 21 |
| b) | » | 22 |
| Allegato - Nota sull'impatto dell'attività del Comitato per la legislazione sui lavori parlamentari | » | 24 |
Premessa - Prime valutazioni sulla legislazione italiana alla luce dell'esperienza del Comitato per la legislazione.
L'istituzione da parte della Camera dei deputati, a seguito della recente riforma del regolamento, del Comitato per la legislazione risponde ad una esigenza, che si sta manifestando in molti sistemi democratici, di verificare la qualità della produzione legislativa e di promuoverne il progressivo miglioramento, sia dal punto di vista della sua efficacia complessiva, sia da quello della leggibilità ed utilizzabilità da parte dei cittadini. A questo tema è dedicata la dichiarazione n. 39, allegata al trattato di Amsterdam, nella quale si stabiliscono alcuni princìpi in materia di «qualità redazionale della normativa comunitaria», tra i quali risalta l'invito alla codificazione della legislazione vigente.
Il problema del governo della legislazione presenta aspetti molto complessi. In primo luogo è molto difficile fissare regole o princìpi di carattere generale in una materia, come è la legislazione, che riguarda i più diversi ambiti della realtà e che in alcune circostanze risponde all'esigenza di regolare in via generale un certo aspetto della vita sociale, in altre di risolvere problemi particolari che in essa si sono manifestati. Inoltre, la valutazione da parte di un organo parlamentare della qualità delle leggi presenta aspetti delicati sotto il profilo istituzionale, giacché investe il rapporto fra diversi organi dello Stato, che interagiscono, nella loro autonomia costituzionale, nella produzione delle leggi. In questo ambito, il problema si pone particolarmente nel rapporto fra le due Assemblee legislative di un sistema bicamerale. Quanto alla natura delle valutazioni che attengono alla qualità della legislazione, mentre è possibile in linea di principio tracciare una distinzione fra gli aspetti formali della legislazione - cui può applicarsi un giudizio qualitativo come quello delineato nell'articolo 16-bis del regolamento della Camera - e quelli che esprimono invece la sostanza delle decisioni e degli orientamenti politici, sul piano pratico, nell'esame e nel giudizio sulle singole formulazioni legislative, questa distinzione presenta maggiori difficoltà.
Nei primi sei mesi della sua attività, il Comitato per la legislazione, consapevole della novità costituita dall'inserimento in seno a procedure legislative da tempo consolidate di un organismo chiamato a compiti nuovi e costituito su una base politica diversa da quella delle Commissioni parlamentari, ha mirato a stabilire delle procedure di organizzazione dei propri lavori che ne assicurassero il funzionamento, ha provveduto a risolvere (anche attraverso le decisioni della Presidenza della Camera) una serie di questioni procedurali ed ha iniziato l'esame degli strumenti legislativi portati alla sua attenzione cercando di stabilire una serie di criteri di valutazione e di giudizio sulle tecniche e sui contenuti della legislazione.
Fanno parte del primo profilo, quello attinente alla organizzazione interna del Comitato, la decisione del presidente di affidare il compito di relatore sulle leggi ai sette componenti secondo un criterio automatico di rotazione, nonché lo sforzo di evitare nell'adozione dei pareri del Comitato il manifestarsi di un esito corrispondente alla divisione fra maggioranza e minoranza propria della normale vita
degli altri organismi del Parlamento. In effetti il Comitato, nel primo semestre di attività, pur registrando su diversi pareri, come è previsto dall'articolo 16-bis del regolamento, l'opinione dissenziente di uno o più dei suoi membri, non ha mai dovuto constatare l'impossibilità di adottare un parere per mancanza di una maggioranza.
Prima di passare ad illustrare gli altri aspetti dell'attività del Comitato (la definizione delle questioni procedurali, il contenuto delle deliberazioni assunte in questi mesi, il seguito avuto dai pareri nel successivo iter dei provvedimenti) e di tracciare alcune linee di possibile sviluppo della sua attività, vale la pena di fare ancora qualche considerazione preliminare.
L'esperienza di questa prima fase di attività conduce ad osservare che la questione della qualità delle leggi comprende essenzialmente due aspetti fra loro diversi.
Il primo aspetto è quello della proliferazione della legislazione, sia nel senso della sovrabbondanza di testi legislativi, sia in quello della frequenza di interventi legislativi ripetitivi sulle stesse materie con una tendenza a correggere di continuo le normative specifiche. L'impressione è che questo fenomeno, su cui pure è stata richiamata da tempo l'attenzione, non sia affatto sotto controllo. Ne è una conferma limitata ma assai significativa il fatto che nel solo campo dei decreti-legge (che per loro natura dovrebbero contenere interventi di straordinaria necessità e quindi, salvo il caso della reiterazione, non ripetibili), nel giro di pochi mesi, il Comitato per la legislazione si sia trovato ad esaminare due successivi decreti sul problema delle quote-latte e due sul cosiddetto trattamento Di Bella ed abbia avuto qualche difficoltà nello stabilire quali delle norme contenute nel decreto successivo fossero integrative e quali sostitutive delle norme contenute nel decreto originario.
Il problema della proliferazione delle leggi esula per la verità dai compiti specifici di intervento del Comitato: esso non ha gli strumenti per intervenire su questi aspetti della legislazione. Le risposte a questo problema consistono essenzialmente nella formazione di testi unici e nell'adozione di leggi quadro e di settore che regolino nell'insieme le diverse materie. Sarebbe inoltre importante procedere nella direzione della delegificazione e dell'attribuzione alle diverse articolazioni dello Stato della responsabilità di definire, mediante gli strumenti opportuni, gli argomenti che riguardano quella particolare articolazione. Su questi temi, sui quali è importante che il Parlamento faccia sentire la propria voce, il Comitato, pur non potendo in generale porre condizioni di questa specifica natura al successivo corso dei provvedimenti legislativi, potrebbe, sulla base di una esperienza accumulata nel tempo, formulare degli avvisi di carattere generale rivolti alla Camera dei deputati o al Governo. Un primo accenno in questa direzione è stato fatto apponendo una osservazione al parere favorevole sul decreto-legge in materia di proroga del blocco degli sfratti, esaminato nel corso del semestre, nel senso di suggerire l'opportunità di sostituire agli interventi episodici una organica disciplina della materia.
L'altro aspetto, collegato all'attività del Comitato, che costituisce il compito principale direttamente assegnato ad esso dal regolamento, è l'esame della qualità specifica delle norme contenute negli strumenti legislativi, prese in sé singolarmente o considerate nella loro concatenazione. L'attività svolta dal Comitato nello scorso semestre lo ha portato a porre una serie di condizioni ed a svolgere una serie di osservazioni sui vari testi di legge sottoposti alla sua considerazione. Nelle pagine successive e nelle tavole riassuntive poste al termine di questo rapporto vengono illustrati i pareri del Comitato in relazione ai due principali parametri di valutazione delineati nell'articolo 16-bis: l'efficacia delle norme ai fini della semplificazione e del riordino della legislazione e la chiarezza e proprietà di formulazione.
Può essere utile riassumere qui, al termine del primo ciclo di attività del Comitato, un certo numero di osservazioni
sulla qualità della legislazione che scaturiscono dall'esperienza accumulata nel corso di questo periodo. Esse sono le seguenti:
- la completa difformità che si può constatare nella redazione dei testi di provenienza governativa indica che non esistono criteri e principi di redazione delle leggi comunemente adottati dagli uffici legislativi o imposti dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nella fase di adozione dei testi da parte del Governo. Si direbbe, però, che l'istituzione del Comitato e l'inizio dei suoi lavori abbiano determinato una attenzione a questi problemi, suscettibile di positivi risultati futuri;
- il continuo ritorno della legislazione su materie già trattate, oltre ad essere negativo in sé, pone il dilemma di come effettuare i rinvii alla legislazione precedente. Da un lato, sarebbe utile prescrivere che la formulazione più recente comprenda anche il riferimento in toto alla legislazione precedente; dall'altro, trattandosi spesso di stratificazioni multiple, questo porterebbe in molti casi a testi di inusuale lunghezza;
- troppo spesso le norme tendono a regolare situazioni specifiche, se non individuali (costituendo ad esempio eccezioni alle regole generali). Si ha quasi l'impressione, in molti casi, che le normative generali contengano la descrizione di un'aspirazione ideale, alla quale si accompagna l'esigenza di regolare di volta in volta le situazioni concrete, spesso in contrapposizione con il dettato generale;
- spesso la formulazione letterale delle norme è ambigua, ma quando si chiede se non sarebbe più opportuna una definizione tale da eliminare il margine di incertezza interpretativa, si comprende che, pur ritenendosi necessaria una definizione di legge, si intende espressamente lasciare all'amministrazione una certa discrezionalità di decisione nell'applicazione della normativa;
- i criteri di omogeneità di materia vengono spesso violati. È frequente, soprattutto nei decreti-legge, la compresenza di materie assai differenti tra di loro (frequentemente, peraltro, il titolo delle leggi non corrisponde pienamente al contenuto). Il Comitato, pur riconoscendo che vi è anche un principio di economia nella produzione di leggi e che il tempo richiesto dall'esame di due diversi strumenti legislativi è maggiore di quello generalmente richiesto per l'esame di un solo testo che comprenda ambedue le materie, non può non avvertire che tale fenomeno pone dei problemi notevoli agli utilizzatori delle leggi;
- la facoltà emendativa delle Camere, che è ovviamente centrale al ruolo istituzionale e politico che esse svolgono, applicandosi a testi già per loro natura piuttosto disomogenei, tende ad esaltare gli aspetti negativi della situazione, sovrapponendo materie particolari ad altre materie particolari, eccezioni ad eccezioni, contribuendo così a rendere i testi meno omogenei nel contenuto. Da questo punto di vista si è osservato che sarebbe assai utile che fra i due rami del Parlamento, pur nella consapevolezza della loro autonomia costituzionale, venissero stabilite comuni regole e procedure di valutazione qualitativa della legislazione.
Nel concludere questa premessa si rileva che, per affrontare organicamente il problema della qualità delle leggi, bisognerebbe assoggettare l'intera produzione legislativa a un vaglio uniforme. Nello stesso tempo è ovvio che il compito di un esame qualitativo dell'intera produzione legislativa che perviene all'esame delle Camere comporterebbe un impegno difficilmente compatibile con l'attuale struttura del Comitato. E tuttavia, sarebbe forse opportuno prevedere che una attivazione «automatica» del Comitato si estendesse, al di là del solo settore della decretazione di urgenza di cui all'articolo 96-bis del regolamento, ad altre categorie di atti legislativi. In questo senso, poiché una quota crescente della produzione legislativa assume oggi la forma delle leggi di delega, potrebbe considerarsi opportuno
un esame particolarmente attento di questa legislazione, sia nella fase dell'approvazione parlamentare delle leggi di delegazione, sia nell'esame dei contenuti dei decreti delegati.
La Presidenza della Camera ha già provveduto a sollecitare le Commissioni parlamentari ad inviare al Comitato per la legislazione tutti i progetti di legge contenenti deleghe legislative. Potrebbe altresì valutarsi l'opportunità di prevedere in futuro un intervento del Comitato anche sugli schemi di decreti delegati. Potrebbe essere infine opportuno prevedere che il Comitato possa pronunciarsi sui progetti di legge che recano norme di delegificazione.
Nello svolgimento del suo mandato, il Comitato ha avuto ben presente l'importanza del compito assegnatogli, ma anche la complessità di tutti i profili istituzionali e politici che la sua attività comporta. Per questo motivo, esso si è sforzato di procedere con molta ponderatezza, cercando di porre il proprio lavoro su basi che potessero essere non solo largamente condivise dai suoi membri, ma anche accettate dai suoi diversi interlocutori istituzionali. In questo compito, esso ha potuto giovarsi del pieno sostegno della Presidenza della Camera e della Giunta per il regolamento, oltreché della qualità del corpo dei funzionari parlamentari.
Sezione I - L'attività svolta dal Comitato.
L'istituzione del Comitato per la legislazione come organo a «competenza orizzontale», con una funzione consultiva per i profili attinenti alla qualità dei testi legislativi, prevista nell'articolo 16-bis del regolamento, rientra nell'ambito del disegno complessivo realizzato dalle novelle regolamentari del settembre 1997. Le attribuzioni del Comitato possono essere correttamente intese solo se vengono inserite come elemento del più complesso circuito istituzionale che si intende attivare per la razionalizzazione dell'attività legislativa.
I parametri regolamentari fissati per i pareri del Comitato per la legislazione (in particolare dal comma 4 dell'articolo 16-bis) riassumono la natura istituzionale dell'attività del Comitato: analisi della qualità dei testi normativi, con particolare riguardo alla omogeneità di contenuto, alla semplicità, chiarezza e proprietà di formulazione, nonché alla efficacia dei testi ai fini della semplificazione e del riordinamento della legislazione vigente.
L'istituzione del Comitato viene così legata direttamente al processo di istruttoria all'interno delle Commissioni, consentendo una visione integrata del processo di miglioramento della qualità della legislazione: in questo quadro, i protagonisti dell'attività legislativa sono le Commissioni, con i poteri attribuiti per l'istruttoria legislativa, il Governo, come proponente principale della legislazione e lo stesso Comitato, come supporto consultivo e, come si vedrà in seguito, di indirizzo.
Tale natura istituzionale del Comitato ha una significativa connotazione nell'approccio tendenzialmente non partisan dell'organismo e nella sua composizione paritaria: degli otto componenti del Comitato, quattro membri sono appartenenti ai gruppi di maggioranza e quattro membri appartengono ai gruppi di opposizione.
L'individuazione dei principi relativi alle funzioni ed alla struttura del Comitato e, in particolare, il carattere paritetico della sua composizione confermano peraltro che la recente riforma regolamentare ha operato nella consapevolezza dell'opportunità che le regole della legislazione siano regole condivise e, come tali, non si prestino ad una collocazione all'interno di logiche di maggioranza (che danno luogo, in via esclusiva, ad una valutazione politica degli stessi testi normativi).
In linea generale, si può inoltre rilevare che l'attenzione del Comitato non è, per sua natura, concentrata sulle questioni del drafting legislativo o della tecnica redazionale delle norme di legge, ma è diretta a contribuire ad una serie di indicazioni sul metodo della legislazione e sull'uso specifico degli strumenti normativi. La sua
attività non va quindi interpretata nel senso di azione «di censura» nei riguardi delle Commissioni, ma di attività di collaborazione e di indirizzo sul metodo della attività normativa.
In questo quadro complessivo, pertanto, al Comitato per la legislazione è stato assegnato dal nuovo regolamento un ruolo peculiare:
- per un verso, tale organismo fornisce pareri alle Commissioni competenti per il merito sulla qualità dei testi dei singoli progetti di legge (esercitando una attività consultiva che risulta necessaria e costante per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge - ex articolo 96-bis del regolamento - ed eventuale per gli altri progetti di legge - ex articolo 16-bis del regolamento). Le sue pronunce intendono pertanto fornire un contributo al miglioramento dei testi normativi;
- per altro verso, il Comitato concorre al governo dell'istituzione parlamentare nel suo complesso, operando come organo conoscitivo sui fenomeni normativi e di indirizzo istituzionale sul metodo della legislazione. In questo senso, le singole pronunce del Comitato concorrono alla formazione di una giurisprudenza sul governo della legislazione;
- infine, il Comitato ha un ruolo a competenza generale che lo rende molto simile ad organismi quali le giunte e lo avvicina, in particolare, alla Giunta per il regolamento. Non a caso, infatti, l'articolo del nuovo regolamento che disciplina il Comitato prevede la possibilità di convocare riunioni congiunte con la Giunta per il regolamento (per l'approfondimento di tale aspetto dell'attività del Comitato, si rinvia alla sezione IV del presente rapporto).
a) Profili quantitativi e qualitativi.
Il lavoro del Comitato, nei primi sei mesi di attività, è stato caratterizzato da un approfondimento delle tematiche legate alla qualità dei testi normativi sottoposti al parere, che ha dato luogo ad un confronto aperto e costruttivo tra i componenti dell'organismo, accompagnato da un costante impegno a superare le difficoltà, emergenti soprattutto dalla necessità di affrontare la prima fase (che può definirsi sperimentale) di avvio dei lavori del Comitato stesso. Frutto di tale lavoro sono state ventiquattro sedute, che hanno portato all'adozione di 24 pareri, di cui 17 su disegni di legge di conversione di decreti-legge e 7 su progetti di legge ordinari. Il Comitato ha reso tutti i pareri in termini utili per la conclusione dell'istruttoria legislativa nelle Commissioni competenti per il merito.
In questa fase, il Comitato è riuscito a darsi un proprio, definito, metodo di lavoro, frutto anche di un accordo generale sulle procedure, che ha portato all'affermazione tendenziale di una giurisprudenza unitaria e condivisa collegialmente. In tal senso, il confronto, talvolta anche acceso, sui singoli provvedimenti ha comunque fatto prevalere un approccio istituzionale all'interno dell'organo, come emerge peraltro dalla valutazione di una serie di elementi che hanno caratterizzato l'avvio dei suoi lavori.
In primo luogo, tale valutazione generale discende dalla constatazione che, su tutti i provvedimenti esaminati, il Comitato ha sempre espresso parere favorevole (sebbene, talvolta, con condizioni particolarmente dettagliate).
In secondo luogo, va rilevata la costante determinazione dei componenti il Comitato nel cercare sempre, in linea tendenziale, il consenso anche sugli aspetti più problematici dei testi legislativi sottoposti al parere.
La consapevolezza della rilevanza del ruolo istituzionale del Comitato ha inoltre reso alquanto marginale il ricorso ad uno degli strumenti più innovativi previsti dalle stesse norme regolamentari: il riferimento è all'articolo 16-bis, comma 5, del regolamento, che ammette la possibilità di dar conto, all'interno del parere, delle opinioni dissenzienti espresse da uno o più membri del Comitato. L'espressione delle opinioni in dissenso è stata di fatto utilizzata in modo molto limitato, consentendo, come già rilevato, lo sviluppo di un orientamento
«giurisprudenziale» tendenzialmente unitario all'interno dell'organismo (18 pareri sono stati adottati all'unanimità, a fronte di 6 pareri recanti opinioni dissenzienti).
Seguendo tale impostazione, il Comitato ha esaminato i diciassette disegni di legge di conversione di decreti-legge, ad esso assegnati ai sensi dell'articolo 96-bis, comma 1, del regolamento, e i sette progetti di legge, ad esso trasmessi ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 4, del regolamento, esprimendo pareri che, in tredici casi, hanno riportato condizioni e osservazioni, in sette solo osservazioni, in tre esclusivamente condizioni e in un caso né condizioni né osservazioni.
Nel suo insieme, il Comitato ha sostanzialmente preso atto della permanenza, nelle normative sottoposte al suo esame, di problematiche redazionali e sistematiche, che sono caratteristiche dell'attività legislativa in generale, e in particolare della decretazione d'urgenza. Rispetto ad esse, il Comitato ha cercato di fornire un contributo costruttivo per il miglioramento dei testi.
Il recepimento da parte delle Commissioni di merito dei pareri resi è stato parziale, come risulta dai dati forniti nella sezione III. Oltre a valutazioni di merito, hanno peraltro esercitato una influenza, sul recepimento dei pareri, una serie di considerazioni collegate alla contingenza dei lavori parlamentari (difficoltà di rimettere in discussione scelte già assunte su questioni politicamente mature; impossibilità di emendare il provvedimento di urgenza, ai fini della sua tempestiva conversione in legge).
b) Le principali questioni procedurali.
Come si vedrà più approfonditamente in seguito (sezioni II e III della presente relazione), le questioni più controverse che si sono presentate nel corso dei lavori del Comitato hanno riguardato, più che il merito dell'attività consultiva e dei pareri espressi, soprattutto la definizione delle specifiche procedure di lavoro dell'organo (in particolare nella fase d'avvio dei suoi lavori) e la natura delle sue pronunce.
La struttura dei pareri del Comitato. L'impostazione della struttura dei pareri del Comitato ha ripreso la formula dettata dall'articolo 73, comma 3, del regolamento, per l'esercizio delle competenze consultive delle Commissioni parlamentari. Il Comitato, dopo ampio dibattito (in particolare nelle sedute del 18 e 19 febbraio, del 26 maggio e del 2 giugno 1998) e in presenza di valutazioni non univoche dei propri componenti, ha infatti deciso di non discostarsi, almeno in questa prima fase dei lavori, dalle norme regolamentari vigenti in materia di pareri alle Commissioni.
I rapporti tra parere e iter di Commissione. Il Comitato, nella seduta del 14 gennaio 1998, ha affermato il principio per cui le Commissioni di merito possono iniziare ma non concludere l'esame dei provvedimenti sottoposti al parere del Comitato prima della scadenza del termine assegnato a quest'ultimo per l'espressione del parere; e ciò pur tenendo conto, come rilevato da alcuni componenti, che l'articolo 16-bis del regolamento stabilisce con chiarezza che i lavori del Comitato non possono condurre a modifiche del calendario dei lavori dell'Assemblea o delle Commissioni. Nella seduta del 31 marzo 1998, si è osservato che il Comitato, pur non essendo legittimato ad intervenire nel corso del procedimento legislativo al di fuori dei termini regolamentari, potrebbe essere chiamato ad esprimersi nuovamente in una fase successiva a seguito di innovazioni al testo di riferimento.
La valutazioni di elementi conoscitivi. Nella seduta del 20 gennaio 1998, si è rilevata l'impossibilità di chiedere alla Commissione di merito l'integrazione degli elementi conoscitivi, sul presupposto che il Comitato esprime valutazioni unicamente sul dato legislativo.
Sezione II - I principali orientamenti della giurisprudenza del Comitato.
Il lavoro svolto dal Comitato ha, in primo luogo, contribuito alla fissazione e
salvaguardia di princìpi procedurali e sostanziali. In tale contesto, l'attenzione del Comitato si è soffermata, sostanzialmente, sui parametri dettati dal regolamento per la valutazione della qualità dei testi normativi.
a) Le due tipologie di pareri.
È preliminarmente necessario, in questa sede, sottolineare che i principali orientamenti della «giurisprudenza istituzionale» dell'organo emergono soprattutto attraverso una distinzione tra le due grandi categorie di intervento consultivo: il parere sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge (ex articolo 96-bis del regolamento) ed il parere sui progetti di legge ordinari (ex articolo 16-bis del regolamento). Appare pertanto opportuno procedere all'elaborazione di un quadro di sintesi dei principali orientamenti del Comitato, distinto nelle due grandi aree d'intervento consultivo.
a.1) I pareri sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge (articolo 96-bis del regolamento).
Il Comitato ha affermato, con la propria attività consultiva ai sensi dell'articolo 96-bis del regolamento, una linea di giurisprudenza istituzionale in materia di decretazione d'urgenza.
In via generale, infatti, il Comitato ha potuto affrontare una serie di questioni significative in merito ai decreti-legge, grazie soprattutto alla formulazione della norma regolamentare, che prevede un intervento necessario dell'organo, che esprime il parere alle Commissioni competenti entro cinque giorni dall'assegnazione del provvedimento. L'attivazione «automatica» del Comitato ha pertanto consentito, già nel primo semestre di attività, l'individuazione di una serie di princìpi di carattere generale in materia di decreti-legge.
Applicazione delle norme regolamentari all'esame dei decreti-legge. Una delle principali questioni emerse all'inizio dei lavori ha riguardato l'estensione dei profili di valutazione del Comitato in merito ai decreti-legge. In tal senso, si è posto il problema dell'applicabilità dei «parametri» previsti dall'articolo 16-bis del regolamento anche all'esame dei decreti-legge, ai sensi dell'articolo 96-bis. La questione è stata risolta nel senso di ritenere applicabili all'attività consultiva del Comitato sui decreti-legge le disposizioni contenute nell'articolo 16-bis, facendo si che l'organo possa valutare i profili riguardanti la qualità del testo normativo nel suo complesso.
Valutazione dei requisiti di necessità e urgenza dei decreti-legge. La questione è stata sollevata nella seduta del 14 gennaio 1998, ed è stata di seguito sottoposta al Presidente della Camera, il quale, con lettera del 15 gennaio, ha precisato che la valutazione dei requisiti di necessità e urgenza è riservata alla Commissione competente per il merito.
Reiterazione di norme contenute in decreti-legge e limiti di contenuto. La questione è stata esaminata nelle sedute del 27 e 28 gennaio 1998, e rimessa al Presidente della Camera, il quale ha confermato che il divieto di reiterare disposizioni di decreti-legge non convertiti costituisce un limite di contenuto dei provvedimenti di urgenza, la cui osservanza forma oggetto dell'esame del Comitato. A tal fine si è stabilito che spetta al Comitato verificare se ricorrano ipotesi di reiterazione, mentre compete alla Commissione di merito l'ulteriore valutazione relativa all'eventuale sussistenza, nel caso di reiterazione, di nuovi e autonomi motivi di necessità e urgenza che possano giustificare la reiterazione stessa, pur se il Comitato può esprimere la propria opinione a riguardo sulla base dei dati normativi e documentali disponibili. Il Comitato è così pervenuto, nel corso dell'esame di vari decreti-legge, alla formulazione di una condizione che impegnava la Commissione di merito ad esaminare la problematica della reiterazione, con particolare attenzione alle esigenze sopravvenute ed ai nuovi profili d'urgenza (A.C. 4468), e di altra condizione che
imponeva di valutare una norma sostanzialmente reiterativa ai fini del giudizio sui limiti di contenuto (A.C. 4430). Il Comitato ha considerato in altra occasione il tema della reiterazione di norme contenute in precedente decreto-legge, apponendo una specifica osservazione (A.C. 4697).
Decreti-legge già esaminati dal Senato. A seguito di un quesito formulato dal Comitato, il Presidente della Camera, con lettera del 19 marzo 1998, ha confermato l'apponibilità di condizioni anche ai pareri incidenti su provvedimenti di urgenza già approvati dal Senato, sul presupposto della reciproca autonomia dei due rami del Parlamento.
Disposizioni di delega contenute nei ddl di conversione dei decreti. Il tema dei limiti di contenuto dei decreti-legge è stato considerato anche sotto un ulteriore profilo, legato alla possibilità che il disegno di legge di conversione in legge di un decreto contenga una disposizione di delega al Governo. Il Comitato, in occasione dell'esame di una simile fattispecie contenuta in un ddl di conversione, è giunto alla richiesta di soppressione di un articolo del medesimo disegno di legge, recante delega legislativa, ritenendo che il divieto contenuto nella legge n. 400 del 1988 per i decreti-legge comporti, onde evitare elusioni, un limite di contenuto anche dei disegni di legge di conversione (A.C. 4560 e A. C. 4697).
a.2) I pareri sugli altri progetti di legge (articolo 16-bis del regolamento).
L'attività del Comitato in merito ai progetti di legge ordinari ha scontato, ai fini dell'affermazione di una giurisprudenza consolidata, l'episodicità nell'attivazione dell'organo da parte delle sedi parlamentari competenti. La disposizione dell'articolo 16-bis del regolamento, infatti, prevede che siano trasmessi al Comitato soltanto i progetti di legge per i quali sia fatta richiesta da parte di un determinato quorum di deputati. Per tali motivi, non risulta ancora particolarmente agevole individuare una linea di tendenza generale in relazione ai testi deferiti al Comitato, in quanto all'esame di tale organismo giungono esclusivamente i progetti di legge che le singole Commissioni di merito (e, in particolare, i gruppi di minoranza al loro interno) richiedono di sottoporre al parere: i 7 pareri espressi dall'organo hanno riguardato le proposte di legge in materia di farmacie rurali (A.C. 4285), sanzioni a carico dei partiti politici (A.C. 725), disciplina dell'attività teatrale (A.C. 3433), fondo nazionale anti-droga (A.C. 2756-ter), tutela delle minoranze linguistiche (A.C. 169), adozione internazionale (A.C. 4626) e riordino del Servizio sanitario nazionale (A.C. 4230).
Nell'ambito dei pareri del Comitato sui progetti di legge esaminati ai sensi dell'articolo 16-bis del regolamento, sono comunque emersi alcuni elementi di portata generale, che possono contribuire a definire alcune linee di tendenza dell'attività dell'organo, legate all'individuazione della tipologia degli atti sottoposti al parere. I pareri espressi dal Comitato ai sensi dell'articolo 16-bis hanno infatti dovuto confrontarsi con il diverso carattere dei provvedimenti esaminati e con i problemi specifici individuati in relazione ai differenti tipi di intervento normativo.
La questione è stata oggetto di analisi presso le competenti sedi parlamentari, quali lo stesso Comitato per la legislazione o la Giunta per il regolamento (riunitasi più volte congiuntamente al Comitato, ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 7, del regolamento). In diverse occasioni, in particolare, si è avanzata la proposta di sottoporre al parere del Comitato quanto meno alcune tipologie di atti normativi: per un verso, si è infatti richiesto l'intervento di tale organo per tutti i progetti di legge contenenti deleghe normative al Governo (ai fini della chiarezza e proprietà di formulazione, con particolare attenzione ai requisiti fissati dall'articolo 76 della Costituzione); per altro verso, si è rilevata l'opportunità di sottoporre al parere del Comitato, ai fini di una più corretta istruttoria legislativa, i progetti di legge di natura generale, che possano
avere un'incidenza sulle politiche legislative complessive in determinati settori di particolare rilevanza. In proposito, si ricorda che il Presidente della Camera ha inviato una lettera ai presidenti delle Commissioni permanenti, con cui si chiede la disponibilità delle Commissioni medesime a sottoporre al parere del Comitato i testi dei progetti di legge contenenti disposizioni di delega, al fine di poter giungere ad una valutazione integrata dei testi da parte dell'organo stesso.
b) I parametri regolamentari.
Nel corso delle sedute, il Comitato ha approfondito una serie di tematiche procedurali e sostanziali inerenti all'ambito delle proprie competenze ovvero riguardanti i criteri di esercizio delle proprie funzioni. Tale processo di approfondimento, unitamente ai contenuti specifici dei pareri, ha prodotto una prima «giurisprudenza» del Comitato che, già nel corso del primo semestre di attività, è andata progressivamente consolidandosi.
In base ai parametri fissati dal regolamento, il Comitato ha svolto valutazioni modulate in condizioni od osservazioni, in relazione alla rilevanza delle questioni esaminate e dei rilievi avanzati. Tali parametri, che sono riferibili ad entrambe le tipologie di pareri analizzate in precedenza, hanno dato luogo al consolidamento di una linea di valutazione del Comitato che è sintetizzabile negli schemi seguenti.
Efficacia delle norme ai fini della semplificazione e del riordinamento della legislazione. Tale parametro è stato utilizzato in quasi tutti i pareri e si è sostanziato in rilievi tendenti a segnalare e limitare il ricorso a norme derogatorie (A.C. 4430, 4560, 4665, 2756-ter, 725/4339); ad allineare le disposizioni interessate alla normativa comunitaria (A.C. 4454); ad evidenziare l'opportunità di adottare testi unici o riforme organiche (A.C. 4468, 4525, 4626); a regolamentare la materia in via ordinaria (A.C. 4484); a chiarire le ragioni di deroga a princìpi della legislazione (A.C. 4285); a coordinare le disposizioni con altri provvedimenti o normative (A.C. 4665, 725/4339, 169, 4626, 4230); a specificare la natura di determinati poteri attribuiti alle regioni (A.C. 4665, 3433); ad evidenziare contrasti con la normativa sulla tutela della riservatezza (A.C. 4697); a definire la sede giurisdizionale nella quale far valere una particolare figura di responsabilità solidale e valutare il carattere derogatorio di tale responsabilità rispetto alle regole in materia di responsabilità civile (A.C. 725/4339); a delineare la struttura del nesso causale tra responsabilità patrimoniale e fatto-reato e chiarire modalità di esenzione da tale responsabilità (A.C. 725/4339); a specificare limiti di delega legislativa (A.C. 3433); a definire meglio l'ambito territoriale di applicazione di particolari norme (A.C. 169).
I citati rilievi, in sintesi, hanno mirato a perseguire la semplificazione e la coerenza ordinamentale attraverso il contenimento delle deroghe alla legislazione vigente, il superamento di contrasti con norme comunitarie, l'incentivazione di corpi normativi organici, la realizzazione di un efficace coordinamento e riordino legislativo (anche a mezzo della specificazione della portata normativa di particolari disposizioni).
Si tratta di parametri di significativo impatto sulla qualità della legislazione e quindi aventi particolare rilievo ai fini della riduzione della complessità normativa, di una più agevole azione amministrativa in applicazione di disposizioni normative (con positivi riflessi anche di ordine finanziario), e in definitiva di un miglioramento del rapporto tra cittadini-utenti ed istituzioni. Tali profili potrebbero inoltre essere utilmente integrati con un uso più continuo, da parte delle Commissioni di merito, della cosiddetta «clausola di coordinamento legislativo», che è uno degli elementi-chiave del procedimento di istruttoria legislativa.
Chiarezza e proprietà di formulazione. La categoria è stata anch'essa utilizzata dal Comitato in quasi tutti i pareri: i rilievi dell'organo si sono infatti posti l'obiettivo di favorire l'adozione di norme chiare ed
esaustive aventi una portata normativa certa, anche al fine di consentire che una corretta redazione dei testi normativi, limitando incertezze applicative, riducesse i margini dell'attività interpretativa.
L'applicazione di tale parametro regolamentare ha fatto si che l'attenzione delle Commissioni di merito si incentrasse sui seguenti aspetti: esigenza di specificare espressamente l'oggetto dell'intervento normativo e di operare corretti ed esaustivi riferimenti legislativi (A.C. 4430, 4454, 4540, 2756-ter, 169); necessità di chiarire la portata, il significato o le implicazioni di particolari norme (A.C. 4454, 4468, 725/4339, 169, 4626, 4891, 4890, 4922); opportunità di coordinamento tra entrata in vigore ed efficacia nel tempo di norme di proroga (A.C. 4525); necessità di novellare il testo di provvedimenti incisi con norme soppressive di termini (A.C. 4540, 4230); rilevazione di ripetizioni normative (A.C. 4540); indicazione della genericità di determinate disposizioni normative e delle necessità di specifici interventi normativi sostitutivi, integrativi o soppressivi (A. C. 4560, 725/4339, 2756-ter, 3433, 169, 4626, 4230, 4890); necessità di specificare requisiti soggettivi e procedure per l'ammissione a benefici (A.C. 4285); rilievo di mancata specificazione della decorrenza di disposizioni derogatorie (A.C. 4570); denuncia di assenza di contenuto normativo di particolari disposizioni (A.C. 4570, 3433, 169); utilizzo di complessi rinvii legislativi (A.C. 4570, 4665); rischio di inapplicabilità di norme (A.C. 725/4339) o di difficoltà applicative per sovraccarico procedimentale (A.C. 2756-ter).
Omogeneità di contenuto. Questo parametro è ricorso espressamente più volte nei pareri del Comitato ed ha portato all'espressione di rilievi specifici incidenti su determinate disposizioni ritenute estranee al contenuto del provvedimento (A.C. 4468, 4540, 4560, 4570, 4665, 4697, 4230, 4891). In tal senso, il Comitato ha svolto una attenta ricerca della definizione del criterio di omogeneità, ma non è pervenuto all'enucleazione di princìpi direttivi utili a meglio definire il criterio stesso. Si è perciò proceduto in via giurisprudenziale, producendo una prima casistica già ricca di importanti indicazioni.
Nella sostanza, il concetto di omogeneità è stato collegato strettamente alla materia trattata dal provvedimento, cioè all'oggetto dell'intervento legislativo. Il Comitato ha pertanto deciso di non accogliere un criterio teleologico per la definizione del requisito dell'omogeneità del provvedimento, ritenendosi che la finalità unica di più interventi normativi eterogenei non corrisponda a una omogeneità del provvedimento nel suo insieme (si veda, in proposito, la seduta del 27 gennaio 1998). In ogni caso, sembra possibile affermare che la valutazione di tale requisito, nei singoli casi in cui tale profilo è stato esaminato dal Comitato, si è sempre svolta attraverso un'analisi in ordine all'estensione dell'oggetto principale dell'intervento normativo e alla connessione, all'interno di un unico provvedimento, di più materie.
Il merito dei pareri: ulteriori rilievi legati a specifici provvedimenti. Passando al merito delle questioni affrontate, vanno richiamati alcuni rilievi contenuti in una serie di pareri del Comitato, tendenti a richiedere ulteriori elementi di motivazione tecnica (A.C. 4430); a stigmatizzare la presenza in disegni di legge in corso d'esame parlamentare di norme contenute in decreti-legge (A.C. 4560); ad uniformare il titolo ai contenuti del provvedimento (A.C. 4285, 4430, 169, 4230); ad esplicitare nel titolo il carattere derogatorio delle norme del provvedimento rispetto alla legislazione vigente (A.C. 4697); a ridurre i termini per l'esercizio di delega legislativa (4230). In una specifica occasione, inoltre, il Comitato ha richiesto il ripristino, per un provvedimento di delega (A.C. 4230), di una disposizione che dava al Governo la facoltà di emanare i relativi decreti legislativi anche in mancanza dei pareri previsti, quando questi non siano stati resi nei termini stabiliti (con opinione dissenziente espressa da alcuni componenti il Comitato, i quali hanno ritenuto che, almeno nel caso di delega il cui termine di esercizio è superiore a due anni, vada affermato il principio generale
secondo il quale il Governo deve richiedere il parere delle Commissioni parlamentari e tener conto dei rilievi in esso espressi, salva la specifica di più congrui termini per l'espressione del parere).
Sezione III - Gli effetti delle pronunce del Comitato (il rapporto con le Commissioni).
I pareri complessivamente espressi dal Comitato nel primo semestre sono ventiquattro. Ai fini dell'individuazione degli effetti delle pronunce del Comitato, tuttavia, si prendono in esame esclusivamente i dati riguardanti l'incidenza dei pareri sui provvedimenti (complessivamente pari a 15) per i quali vi è stata una deliberazione del testo da parte della Commissione competente, successiva all'espressione del parere da parte del Comitato stesso. Non sono pertanto presi in considerazione i seguenti 9provvedimenti:
- disegno di legge A.C. 4430, di conversione in legge di un decreto che, proprio in seguito ad una serie di rilievi espressi dal Comitato, è stato fatto decadere dal Governo, che ha dichiarato di non avere interesse all'ulteriore corso del procedimento di conversione;
- disegno di legge A.C. 4445, di conversione in legge di un decreto non convertito nei termini costituzionali (che non è giunto, pertanto, all'esame dell'Assemblea);
- disegni di legge A.C. 4922, 4986, 4988 e 4996, di conversione in legge di decreti per i quali non è ancora iniziata la votazione in Assemblea;
- progetti di legge A.C. 2756-ter, 3433, 4285, per i quali non è stato ancora concluso l'esame in sede referente presso le relative Commissioni.
Il dato complessivo, riferito ad entrambe le tipologie di atti normativi sui quali si è espresso il Comitato, indica che 9 delle 23 condizioni poste dall'organo sono state recepite (integralmente o parzialmente) dalle Commissioni competenti o dall'Assemblea (per un dato percentuale pari al 39,1%). Quanto alle osservazioni, invece, si rileva che la percentuale di recepimento è pari al 26,7% (delle 71 osservazioni, infatti, le Commissioni ne hanno accolte complessivamente 19).
Se si passa alla scomposizione dei dati in relazione ai decreti-legge ed ai progetti ordinari, risultano due interessanti indicazioni:
- tendenziale difficoltà a recepire le indicazioni del Comitato in merito ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge (ex articolo 96-bis del regolamento), presso le sedi parlamentari competenti. In relazione ai decreti-legge, infatti, la Camera ha accolto 5 delle 16 condizioni (pari al 31,2%)(1) e 2 delle 32 osservazioni (pari al 6,2%) contenute nei pareri presi in esame. È peraltro importante rilevare che, in almeno tre occasioni, le Commissioni di merito non hanno originariamente aderito alle condizioni poste dal Comitato e che la decisione di recepire le condizioni stesse è nata direttamente nel corso dell'esame dei provvedimenti in Assemblea. Va inoltre osservato che la segnalata rigidità nel recepire le indicazioni del Comitato in materia di decretazione d'urgenza si riscontra, in linea generale, soprattutto per i testi provenienti dal Senato, con particolare riguardo a quelli i cui termini di esame sono particolarmente ristretti; al contrario, una maggiore incisività dei pareri del Comitato si registra per i disegni di legge di conversione di decreti-legge presentati in prima lettura alla Camera o per quelli che, giungendo alla Camera con un più ampio margine temporale, vengono modificati e ritrasmessi in terza lettura al Senato (si vedano, ad esempio, l'A.C. 4468 - decreto sull'occupazione e il settore portuale - e l'A.C. 4540 - decreto sulla telefonia cellulare -, modificati dall'Assemblea e poi approvati in terza lettura dal Senato);
(1) Non sono prese in considerazione le 5 condizioni contenute nel parere relativo all'A.C. 4430 (disegno di legge di conversione di un decreto non convertito nei termini costituzionali).
- maggiore flessibilità, da parte delle Commissioni, nei confronti delle indicazioni del Comitato sui progetti di legge ordinari. In tal senso, i dati attualmente esistenti sono piuttosto circoscritti: il Comitato ha infatti espresso 7 pareri favorevoli sui progetti di legge ordinari deferiti, formulando complessivamente 17 condizioni e 47 osservazioni. Tuttavia, sui 7 pareri espressi ai sensi dell'articolo 16-bis, in 3 casi le Commissioni di merito non sono ancora arrivate all'approvazione in sede referente dei progetti trasmessi al Comitato; l'analisi consuntiva è pertanto limitata alle sole proposte di legge già approvate dalle Commissioni di riferimento: A.C. 725, in materia di sanzioni ai partiti politici; A.C. 169, in materia di minoranze linguistiche; A.C. 4626, in tema di adozione internazionale; A.C. 4230, in materia di riordino del Servizio sanitario nazionale. In merito ai predetti pareri, si registra l'accoglimento di 4 (anche se alcune accolte solo parzialmente) delle 7 condizioni (pari al 57,1%) e di 17 (di cui 2 solo parzialmente) delle 39 osservazioni (pari al 43,6%).
A questi dati complessivi è poi importante aggiungere il dato relativo all'attuazione della norma regolamentare di cui all'articolo 16-bis, comma 6, che prevede l'obbligo, per la Commissione che disattende le condizioni poste dal Comitato, di motivare tale decisione nella relazione per l'Assemblea.
In proposito, è opportuno segnalare che, in un caso, la Commissione ha addirittura omesso di dare alcuna motivazione per la mancata osservanza di una condizione contenuta in un parere del Comitato; in molti casi, inoltre, la motivazione del mancato accoglimento (soprattutto in relazione alla decretazione d'urgenza), anche quando è stata inserita nella relazione per l'Assemblea, è apparsa spesso generica o circoscritta a mere ragioni di opportunità, finendo per snaturare il senso della disposizione regolamentare. È esemplare il caso dell' A.C. 4891, di conversione in legge di un decreto-legge in materia occupazionale, per il quale la relazione della Commissione individuava, quale motivo ostativo al recepimento delle condizioni poste dal Comitato, i ristretti tempi per la conversione in legge: in tale occasione, l'Assemblea ha approvato un emendamento diretto a recepire una delle condizioni, accelerando per converso l'iter del provvedimento e trasmettendolo nuovamente al Senato per la terza lettura.
Dai dati esposti, l'indicazione principale che sembrerebbe emergere è quella di una non piena incidenza dei pareri del Comitato, nei primi sei mesi di attività, sul complessivo ambito di produzione normativa parlamentare (è peraltro utile sottolineare che la media di recepimento dei pareri del Comitato è certamente superiore alla media dei pareri delle cosiddette «Commissioni-filtro», se si escludono i pareri relativi ai profili di copertura finanziaria). Tuttavia, prima di trarre una conclusione sull'efficacia delle pronunce dell'organo, sembra opportuno procedere ad una valutazione generale degli elementi a disposizione.
In tal senso, va in primo luogo rilevato che, dal punto di vista dell'accoglimento dei pareri del Comitato presso le Commissioni, la prima fase dei lavori ha scontato una serie di difficoltà:
a) non sembra ancora sufficientemente recepita, da tutti i soggetti che concorrono alla formazione della volontà parlamentare, l'utilità del ricorso al parere del Comitato per una analisi dei progetti di legge, sotto i profili di competenza di quest'organo. Si registra infatti un utilizzo alquanto limitato del meccanismo di attivazione del Comitato per quanto concerne la procedura consultiva «eventuale» sui progetti di legge ordinari, prevista dall'articolo 16-bis del regolamento;
b) si è potuta verificare, in alcune occasioni, una interpretazione non in chiave collaborativa, da parte delle Commissioni di merito, del rapporto con il Comitato stesso (va peraltro ricordato come, in determinati casi, vi sia stata invece una significativa collaborazione con i relatori presso le Commissioni competenti
per il merito sui singoli provvedimenti all'esame dell'organo).
Accanto a tali elementi, è poi necessario analizzare l'incidenza complessiva del Comitato sui processi legislativi in atto. Infatti, se si considerano i soli effetti diretti dei pareri del Comitato, dal dato numerico relativo al seguito dei rilievi dell'organo sembra derivare una non piena adesione ai rilievi dell'organo. Tuttavia, accanto agli effetti diretti, è altresì opportuno valutare i positivi effetti indiretti delle pronunce del Comitato, che emergono da un'analisi complessiva delle tendenze legislative del primo semestre del 1998.
In tal senso, l'esempio dei pareri del Comitato sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge dimostra come, nonostante il limitato recepimento dei suoi pareri nel testo dei provvedimenti, la giurisprudenza elaborata in materia di decretazione d'urgenza dal Comitato abbia rappresentato un valido orientamento per la politica legislativa del Governo, testimoniato dal miglioramento dei dati riguardanti il volume e la qualità dei decreti negli ultimi cinque mesi. D'altronde, lo stesso ministro per i rapporti con il Parlamento ha confermato, nel corso di un'audizione tenutasi presso la I Commissione (Affari costituzionali) il 16 giugno 1998, che il Comitato per la legislazione costituisce un riferimento importante per lo svolgimento dell'attività legislativa del Governo.
In effetti, il Comitato, essendo regolarmente chiamato ad esprimersi (grazie alle previsioni regolamentari) in materia di decretazione d'urgenza, è stato in grado di individuare alcuni definiti criteri sulla decretazione d'urgenza, delineando una serie di princìpi «giurisprudenziali» soprattutto in materia di limiti di contenuto ed omogeneità dei decreti-legge, che hanno favorito un significativo progresso nei dati qualitativi riferiti ai decreti-legge (in particolare, con riferimento a quelli emanati nella seconda parte del primo semestre del 1998).
Esso sembra inoltre aver contribuito a dare un impulso alla riduzione del numero dei decreti-legge presentati dal Governo: la media mensile dei decreti-legge adottati dall'esecutivo, dall'inizio dell'anno, si è infatti attestata su circa tre decreti al mese, a fronte di una media mensile complessiva della legislatura in corso che, al 31 dicembre 1997, risultava pari a circa quattro decreti al mese.
Sezione IV - Le sedute congiunte del Comitato e della Giunta per il regolamento.
Come ricordato nella sezione I della presente relazione, un momento rilevante per il positivo avvio dei lavori del Comitato è stato costituito dalle sedute congiunte con la Giunta per il regolamento. Tali sedute, convocate dal Presidente della Camera ai sensi del comma 7 dell'articolo 16-bis del regolamento, hanno infatti favorito l'affermazione del ruolo istituzionale del Comitato, all'interno di una sede stabile per una considerazione integrata dei problemi riguardanti il procedimento legislativo ed il metodo della legislazione.
In tale contesto, si sono sviluppati approfondimenti dei temi riguardanti la politica della legislazione nel suo complesso, nonché il contributo specifico che, a tale politica, può essere fornito dalla Camera dei deputati. Proprio la considerazione globale dei fenomeni normativi, svolta in questa sede, ha dimostrato l'assoluta opportunità di adottare una prospettiva integrata per avviare iniziative utili per il governo della legislazione.
Nel corso delle sedute congiunte tenutesi nel primo semestre di attività del Comitato, il dibattito è stato guidato da un elemento centrale, costituito dalla necessità di individuare dei criteri di orientamento nella politica della legislazione. Infatti, in un momento in cui si stanno progressivamente affievolendo i tradizionali problemi della frammentarietà e disorganicità nella produzione normativa (in particolare, come evidenziato nella sezione III, si riscontra una riduzione del ricorso alla decretazione d'urgenza), se ne profilano di
nuovi, legati sostanzialmente all'uso di strumenti quali le deleghe legislative o i regolamenti di delegificazione.
In tale situazione, nelle riflessioni emerse in sede di riunione congiunta, si è sottolineata l'indispensabilità di procedere, in luogo dell'assestarsi di prassi poco meditate (come già accaduto in passato per la reiterazione dei decreti-legge), ad una considerazione razionale e complessiva delle mutazioni in atto nel sistema delle fonti, analizzando le singole questioni poste dalla segnalata evoluzione.
Tra i principali argomenti affrontati dal Comitato nelle riunioni con la Giunta per il regolamento, si segnalano:
a) l'analisi del ruolo specifico del Comitato, i cui orientamenti contribuiscono alla razionalizzazione ed alla definizione di una politica istituzionale della Camera, finalizzata al governo della legislazione;
b) la definizione di una linea giurisprudenziale in materia di decretazione d'urgenza (si veda, in proposito, la sezione II del rapporto), con la conferma di una funzione «monitoria» e «deterrente» del Comitato stesso;
c) l'opportunità di rafforzare l'attività di monitoraggio del Comitato, assegnando a questo il compito di pronunciarsi almeno su una determinata tipologia di proposte di atti normativi (in particolare, leggi di delegazione e di autorizzazione alla delegificazione di determinati settori normativi).
Le riflessioni avviate in questa sede hanno peraltro portato alla decisione di nominare due relatori (il deputato Rebuffa, per il Comitato; il deputato Guerra, per la Giunta), incaricati di approfondire tali tematiche, nella prospettiva della definizione di una strategia di governo della legislazione, che fornisca un impulso alla semplificazione normativa dei vari settori, per quanto concerne non soltanto la fase dell'elaborazione parlamentare delle discipline legislative, ma anche lo sviluppo del riordino normativo promosso da altri soggetti politici (e, in particolare, dal Governo).
Il rilievo di tale iniziativa è connesso allo stesso mandato ricevuto dai relatori, che dovranno, in sostanza, individuare i princìpi che guidano i processi della politica della legislazione, da un lato, con attenzione alle politiche complessive, dall'altro, con riguardo alle procedure da adottare per guidare tali politiche. In questa prospettiva, è evidente l'importanza, per gli orientamenti del Comitato, del contributo che potrà pervenire dai due relatori incaricati, ai fini dell'individuazione di linee direttive per il perseguimento dell'obiettivo del miglioramento della qualità legislativa: le conclusioni dei relatori, infatti, dovrebbero creare le basi per l'adozione di un «protocollo istituzionale» sulla politica della legislazione, che coinvolga le comuni responsabilità di Camera, Senato e Governo.
Tale obiettivo, peraltro, va inteso nel più ampio significato, che non comprende soltanto i criteri redazionali o gli aspetti procedurali dell'attività legislativa, ma riguarda anche i profili di razionalizzazione della produzione normativa complessiva. È dunque indispensabile, a tal fine, rafforzare il collegamento tra l'elaborazione istituzionale in corso (attraverso le iniziative segnalate e, in particolare, le sedute congiunte Comitato-Giunta per il regolamento) all'interno della Camera e gli altri possibili ambiti di intervento.
Sezione V - Le prospettive per il futuro.
I componenti del Comitato, al termine del primo semestre di attività, hanno espresso nel complesso un giudizio globalmente positivo sul lavoro svolto dal Comitato e sulla funzionalità dell'organo rispetto ai fini prefissati con la riforma regolamentare. Allo stesso tempo, sono stati rilevati i limiti operativi e regolamentari dell'azione del Comitato e sono state offerte utili indicazioni circa possibili innovazioni migliorative della sua funzionalità.
a) Le competenze del Comitato.
Da una sintetica analisi del primo semestre di attività dell'organo, si è osservato, in via preliminare, come il lavoro del Comitato si sia rivelato più proficuo quando esso si è potuto svolgere in modo sistematico e continuo (l'esempio principale è costituito, ancora una volta, dalle pronunce sui decreti-legge); al contrario, una certa frammentarietà nella giurisprudenza istituzionale dell'organismo si è riscontrata sui progetti di legge ordinari, la cui assegnazione al Comitato è piuttosto episodica e occasionale.
Oltre a tale dato generale, si è inoltre riscontrata un'ulteriore serie di aspetti problematici. Tra tali questioni, già analizzate o evidenziate nelle precedenti sezioni del presente rapporto, si segnalano: scarsa precettività dei pareri; limitato recepimento di condizioni e di osservazioni; assenza o insufficienza di motivazione del mancato recepimento dei rilievi del Comitato; frequente difficoltà di configurare un rapporto collaborativo con la Commissione di merito; limiti procedurali all'azione del Comitato connessi alla fase dell'iter di esame; mancanza della definizione di un possibile ruolo del Comitato nel corso dei lavori di Assemblea.
A fronte dei problemi rilevati, i componenti del Comitato hanno riconosciuto al Comitato una autonoma capacità di inserirsi all'interno delle politiche istituzionali della Camera, dimostrando che le norme regolamentari forniscono già una serie di strumenti sufficienti a connotare il ruolo di tale organo nel complessivo governo della legislazione.
Essi hanno inoltre contribuito a fornire significative indicazioni sul ruolo del Comitato, che sono state sostanzialmente poste su due distinti piani metodologici: il primo caratterizzato da interventi di carattere interpretativo delle attuali norme regolamentari; il secondo indirizzato a proporre possibili modifiche dello stesso regolamento della Camera.
Quanto alle ipotesi di interventi esclusivamente interpretativi, ci si è soffermati sul problema del mancato recepimento di condizioni poste dal Comitato, ritenendo che al riguardo andrebbero accertati gli spazi interpretativi utili per la soluzione del problema. In particolare si ritiene, da parte di taluno dei componenti, che sia possibile rimettere al Presidente della Camera il vaglio di aspetti particolari della problematica in questione, con riferimento specifico alle conseguenze procedurali di un mancato recepimento di condizioni del parere, alla congruità di motivazione circa la mancata ottemperanza alle condizioni stesse, e agli effetti di una mancata motivazione.
Al riguardo, va osservato che allo stato i pareri del Comitato per la legislazione sono equiparati, quanto a forza regolamentare, a quelli delle Commissioni filtro (sebbene la loro natura sia disciplinata direttamente dalla norma regolamentare recata dall'articolo 16-bis); e quindi la loro inosservanza comporta la rimessione del progetto di legge in Assemblea (ove questo sia assegnato in sede non referente) ovvero, per la sede referente, l'obbligo di motivazione nella relazione dell'eventuale inosservanza (espressamente richiamato al punto 7.2 della circolare del Presidente della Camera 10 gennaio 1997, n. 1, sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni).
Peraltro, non sussistendo nel regolamento sanzioni specifiche per l'eventuale inosservanza dell'obbligo di motivazione (se non, naturalmente di carattere politico con effetto sulle deliberazioni dell'Assemblea), alcuni membri del Comitato ritengono che sia quanto mai necessario riaffermare nelle sedi opportune, in primo luogo, la necessità di rispettare il predetto obbligo, richiedendo un'esplicitazione della motivazione, in termini congrui, nelle relazioni scritte e orali.
Quanto alle ipotesi di interventi di modifica delle norme regolamentari concernenti il Comitato, secondo le indicazioni provenienti dai componenti dell'organo, esse potrebbero riguardare le seguenti questioni:
- la eventuale rimodulazione delle forme del parere (che differenzino il parere del Comitato dagli schemi dei pareri ordinari);
- l'inserimento di garanzie procedurali espresse per il recepimento sostanziale delle condizioni (oltre che, come segnalato in precedenza, per la congrua motivazione del mancato recepimento);
- la possibilità di consentire un intervento del Comitato nelle fasi procedurali più idonee per l'utile esito del parere (con eventuale riesame in caso di successiva approvazione di emendamenti di rilievo o sostanziali riscritture del testo);
- la possibilità di definizione di un ruolo del Comitato in Assemblea (quale supporto constante dell'attività di produzione legislativa).
In merito alle predette questioni, poste dai componenti del Comitato, sembra di poter ribadire che il ruolo dell'organo appare già sufficientemente delineato dalle norme regolamentari vigenti e che, forse, la principale questione sulla quale potrebbe essere opportuno concentrare l'attenzione riguarda il seguito dei pareri resi dallo stesso. In proposito, potrebbe essere approfondita la portata della innovazione introdotta con l'articolo 16-bis, comma 6, del regolamento, in riferimento all'individuazione di possibili aggravamenti procedurali della medesima. Invero, l'obbligo di motivazione delle ragioni della inosservanza di condizioni poste in pareri delle Commissioni filtro discende da una corretta interpretazione degli articoli 73, comma 1-bis, 74, comma 3 e 75, comma 2, ritenendosi che la stampa e allegazione alla relazione del parere delle Commissioni filtro, o aventi competenza consultiva rinforzata, implichi la necessaria motivazione della eventuale inosservanza di quanto stabilito nel parere da parte della Commissione competente per il merito. Diversamente, la recente riforma regolamentare ha introdotto, all'articolo 16-bis, comma 6, l'esplicito obbligo di motivazione, al quale potrebbe essere riconosciuta una portata più ampia rispetto a quella attribuita all'obbligo connesso ai pareri delle Commissioni filtro (in particolare attraverso il riconoscimento di una specifico effetto procedurale conseguente all'inosservanza dell'obbligo di motivazione). In pratica si può ritenere che, ai fini di una effettiva applicazione della norma impositiva dell'obbligo di motivazione del mancato adeguamento al parere del Comitato si debba configurare una sanzione procedurale dell'inosservanza dell'obbligo quale elemento di completamento necessario della fattispecie regolamentare.
b) Le strategie per un ruolo più incisivo del Comitato nel governo della legislazione.
Accanto al riconoscimento di una già affermata efficacia delle norme regolamentari che disciplinano la natura e le competenze dell'organo, appare peraltro necessario individuare un progetto di sviluppo ulteriore delle funzioni e delle competenze dell'organo, che consenta di inserire sempre più efficacemente il Comitato all'interno dei processi che guidano la politica della legislazione.
In tal senso, come prima prospettiva che sembra opportuno individuare per il lavoro futuro del Comitato, si segnala la necessità di allargare l'ambito dell'intervento «necessario» del Comitato ad altri oggetti specifici, considerati determinanti per il governo della legislazione. Si potrebbe ipotizzare, in sostanza, di far intervenire regolarmente il Comitato su alcune tipologie di atti normativi, quali leggi-delega o leggi che autorizzano alla delegificazione di determinati settori, favorendo lo sviluppo di una «giurisprudenza» consolidata per quanto concerne il versante parlamentare, che consenta una significativa valutazione dei fenomeni in atto.
Si potrebbe inoltre pensare all'applicazione, all'attività consultiva dell'organo, di un principio generale già vigente per le Commissioni: in base a tale principio, potrebbe essere lo stesso Comitato a richiedere direttamente l'assegnazione di specifici progetti di legge, al fine di fornire il relativo parere. L'ipotesi di estendere al Comitato il principio della «richiesta diretta» viene in questa sede prospettata come una possibile risposta alla esigenza
di fornire all'organo un utile strumento per una visione integrata del problema della legislazione.
In questo contesto, il Comitato dovrà essere in grado di acquisire un rilievo sempre maggiore come organo di conoscenza e di indirizzo in relazione alla politica della legislazione, e non come sede di «censura» nei confronti delle Commissioni di merito. Come rilevato nella sezione di apertura del rapporto, infatti, è proprio la composizione paritetica del Comitato a fare di quest'organo la sede ideale per la definizione negoziata e consensuale delle regole sulla legislazione.
La sfida che si pone di fronte al Comitato consiste dunque nel cooperare con le sedi parlamentari competenti (e, in particolare, con le Commissioni permanenti), al fine di costruire una solida «giurisprudenza istituzionale», che possa filtrare i flussi normativi in atto, fungendo da sede di valutazione unitaria e integrata del sistema delle fonti prodotte dai vari soggetti protagonisti dell'attività legislativa. Per converso, le stesse Commissioni sono chiamate ad interpretare con maggiore apertura il ruolo del Comitato, nella consapevolezza che il problema del governo della legislazione non può che essere un problema condiviso da tutti i soggetti istituzionali, entro un quadro di regole certe e determinate.
La necessità di stabilire tali regole, peraltro, non deriva da un assunto astratto, ma è direttamente connessa alle esigenze di funzionamento che sono vitali per l'intero sistema. Alcuni episodi di forte conflitto istituzionale del recente passato hanno avuto per occasione proprio una serie di controversie relative al corretto impiego di determinati strumenti legislativi: si pensi, ad esempio, alla crisi determinata dal frequente ricorso alla decretazione d'urgenza e alla reiterazione dei decreti non convertiti nei termini costituzionali (la cui soluzione è stata poi accelerata dalla «storica» sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996); alla crisi legata all'utilizzazione, giudicata in più occasioni eccessiva dalle opposizioni parlamentari, delle disposizioni di delega legislativa da parte del Governo; alle difficoltà di definire, entro un quadro temporale e giuridico certo, il contenuto dei provvedimenti collegati alle manovre finanziarie annuali.
Per tali motivi, le prospettive future del Comitato vanno nella direzione della partecipazione dell'organo agli sforzi attualmente in atto, nel tentativo di definire un quadro stabilizzato di regole per il confronto democratico sulle scelte di politica legislativa. Il Comitato per la legislazione dovrà riuscire nell'intento di dare una sempre più puntuale attuazione alle norme del nuovo regolamento della Camera, puntando su una stretta integrazione con le Commissioni, soprattutto nella fase strategica dell'istruttoria legislativa. Esso dovrà inoltre cercare di acquisire ogni utile contributo diretto alla individuazione di un assetto politico e istituzionale in cui le regole della legislazione siano regole condivise da tutti i partecipanti all'attività di produzione normativa.
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 4430
(Proroga termini nel settore dell'università e della ricerca scientifica) | Conversione in legge di decreto-legge | 14 gennaio 1998 | Fav. con 5 condizioni | Il decreto-legge non è stato convertito nei termini costituzionali | Dopo un dibattito in VII Commissione cultura (15 gennaio 1998), in cui il relatore si è dichiarato disposto a recepire 4 delle 5 condizioni contenute nel parere del Comitato, il Governo ha dichiarato (nella seduta del 21 gennaio 1998) di non avere interesse all'ulteriore corso del ddl di conversione, auspicando la rapida approvazione del disegno di legge AC 4206, che interviene nella stessa materia. |
| AC 4445
(Impiego Forze armate in Sicilia e a Napoli) | Conversione in legge di decreto-legge | 20 gennaio 1998 | Favorevole | Il decreto-legge non è stato convertito nei termini costituzionali | La Commissione di merito ha ritenuto preferibile non proseguire nell'esame del decreto, dando invece corso, per la disciplina della materia, ad un disegno di legge ordinaria, poi definitivamente approvato (L. n. 50/1998).
|
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 4454
(Quote-latte) | Conversione in legge di decreto-legge | 20 gennaio 1998 | Fav. con 3 condizioni e 3 osservazioni | Nessuna condizione o osservazione recepita | Nella relazione si motiva il mancato accoglimento delle condizioni poste dal parere del Comitato, afferenti la formulazione del testo dell'articolo 3, co. 1, e dell'articolo 4- bis ), ribadendo la chiarezza e la proprietà di tali formulazioni. Nessun cenno alle osservazioni. |
|
AC 4484 (Prevenzione e recupero delle tossicodipendenze) | Conversione in legge di decreto-legge | 27 gennaio 1998 | Fav. con 1 osservazione | Osservazione non recepita | Nella relazione (orale) in Assemblea non vi è alcun riferimento al parere del Comitato. Infatti, sebbene il parere non contenesse alcuna condizione, il relatore non ha ritenuto di dover esporre in Aula le considerazioni svolte dal Comitato. |
| AC 4468
(Occupazione) | Conversione in legge di decreto-legge | 28 gennaio 1998 | Fav. con 3 condizioni e 2 osservazioni | Recepite 1 condizione ed 1 osservazione | Nella relazione scritta per l'Assemblea si afferma che, in ottemperanza del parere, la Commissione ha deciso di sopprimere i commi 1 e 2 dell'articolo 4 del decreto-legge, per- ché riconosciuti disomogenei per contenuto. Al contrario, il relatore sostiene che si sono verificati effettivi nuovi profili d'urgenza, che giustificano la riproposizione, da parte del Governo, dell'articolo 1, comma 5 (che consiste in una disposizione interpretativa già contenuta nel decreto-legge 393/97, abrogato dalla L. n. 449/97, che ne ha tuttavia fatti salvi gli effetti prodotti). La relazione non fa, invece, cenno alle ragioni del mancato accoglimento degli altri elementi contenuti nel parere, relativi agli altri rilievi svolti dal Comitato.
|
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 4525
(Disponibilità abitativa) | Conversione in legge di decreto-legge | 10 febbraio 1998 | Fav. con 3 osservazioni | Nessuna osservazione recepita | Nella relazione si fa riferimento ad una sola osservazione del Comitato, riguardante una vacanza legislativa determinata dall'entrata in vigore del decreto legge rispetto alla proroga concessa dall'articolo 2; l'errore tecnico è stato considerato comunque di difficile correzione, in sede di conversione del decreto, anche dal Comitato stesso; l'osservazione è comunque condivisa e si invita il Governo a una maggiore accuratezza nella stesura dei decreti-legge. Nessun cenno alle altre due osservazioni. |
| AC 4540
(Telefonia cellulare) | Conversione in legge di decreto-legge | 18 febbraio 1998 | Fav. con 1 condizione e 3 osservazioni | Recepite 1 condizione ed 1 osservazione
Si rileva che l'Assemblea ha modificato in maniera significativa il testo del provvedimento, recependo nella sostanza la condizione ed una osservazione del parere del Comitato. | La relazione, con riferimento alla richiesta del Comitato di stralciare il comma 1- bis per estraneità di materia, pur condividendo l'estra-neità nel decreto-legge in oggetto del differimento dei ter mini di alcuni adempimenti contabili nei confronti del garante per l'editoria da parte delle imprese delle comunicazioni, propone il mantenimento della norma, ritenuta di grande utilità per le piccole imprese. Non si fa cenno alle osservazioni del Comitato. |
| AC 4560
(Settore marittimo e trasporti) | Conversione in legge di decreto-legge | 19 febbraio 1998 | Fav. con 2 condizioni e 4 osservazioni | Recepita 1 condizione | A proposito delle condizioni poste dal Comitato relative all'articolo 2 del D.d.L. e agli artt. 10 e 12 del decreto-legge, nella relazione se ne motiva il mancato accoglimento con la decisione delle Commissioni riunite IX e XI di non apportare modifiche al testo già approvato dal Senato, non volendo incorrere nel rischio di una mancata conversione del decreto per la necessità di una seconda lettura, e rimandando al prosieguo dell'esame la verifica di possibili proposte emendative.
|
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 4570
(Cooperazione Albania e proroga missione in Bosnia) | Conversione in legge di decreto-legge | 24 febbraio 1998 | Fav. con 4 osservazioni | Nessuna osservazione recepita | Nella relazione (orale) non si fa cenno alle osservazioni del Comitato. |
| AC 4665
(Terremoti) | Conversione in legge di decreto-legge | 19 marzo 1998 | Fav. con 5 osservazioni | Nessuna osservazione recepita | Nella relazione si è data puntuale indicazione delle osservazioni formulate dal Comitato sul testo del decreto e in particolare su alcuni articoli aggiuntivi introdotti dal Senato, motivandone il mancato accoglimento da parte della VIII Commissione con l'esigenza di approvare il provvedimento entro i termini, senza incorrere in una seconda lettura. |
| AC 4697
(Cura Di Bella) | Conversione in legge di decreto-legge | 24 marzo 1998 | Fav. con 2 condizioni e 3 osservazioni | Nessuna condizione o osservazione recepita | Nella relazione non si fa cenno alle condizioni e alle osservazioni del Comitato (rel. orale). |
| AC 4891
(Interventi in materia occupazionale) | Conversione in legge di decreto-legge | 20 maggio 1998 | Fav. con 1 condizione e 3 osservazioni
| Recepita 1 condizione
| Nella relazione per l'Assemblea (orale), pur rilevandosi la piena condivisione, da parte della Commissione di merito, delle condizioni e delle osservazioni del parere del Comitato, si sottolinea che i ristretti tempi per l'esame alla Camera e l'urgenza di talune disposizioni non consentono l'adeguamento ai rilievi contenuti nel parere medesimo. Tuttavia, in seguito ad un dibattito svoltosi in Aula sul mancato accoglimento della condizione posta dal Comitato, l'Assemblea ha approvato un emendamento soppressivo di due articoli del ddl, presentato dalla Commissione per recepire il rilievo del Comitato stesso.
|
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 4890
(Agevolazioni postali per le elezioni 1997- 1998) | Conversione in legge di decreto-legge | 26 maggio 1998 | Fav. con 1 condizione e 1 osservazione | Recepita 1 condizione | Al termine dell'esame in sede referente, la Commissione di merito ha deciso di non introdurre modifiche al testo del decreto. In Assemblea è invece stato approvato un emendamento, concordato dal Comitato dei nove, diretto a recepire la condizione. |
|
AC 4922 (Autotrasporto) | Conversione in legge di decreto-legge | 2 giugno 1998 | Fav. con 5 osservazioni | ||
|
AC 4986 (Versamenti di imposte) | Conversione in legge di decreto-legge | 18 giugno 1998 | Fav. con 1 condizione | ||
|
AC 4996 (Gratuità per la cura Di Bella) | Conversione in legge di decreto-legge | 24 giugno 1998 | Fav. con 1 condizione e 1 osservazione | ||
|
AC 4988 (Quote latte) | Conversione in legge di decreto-legge | 24 giugno 1998 | Fav. con 1 condizione e 3 osservazioni |
Progetti di legge (articolo 16-bis)
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 4285
(Farmacie) | Prog. di legge | 24 febbraio 1998 | Fav. con 3 condizioni | Rinvio dell'esame del progetto di legge
La XII Commissione Affari sociali ha preso in esame il parere nella seduta dell'11 marzo 1998. Il seguito dell'esame del progetto di legge è quindi stato rinviato ad altra seduta. | ----
|
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 725
(Sanzioni ai partiti politici) | Prog. di legge | 25 marzo 1998 | Fav. con 13 osservazioni | Recepite 3 osservazioni integralmente, 2 osserva-zioni parzialmente
La Commissione speciale "anti-corruzione" ha approvato (seduta del 25 marzo 1998) alcuni emendamenti, tendenti a recepire solo alcune delle osservazioni del parere. | La relazione scritta per l'Assemblea indica, in maniera sintetica, che la Commissione ha tenuto conto di alcune indicazioni del Comitato, approvando una serie di emendamenti. Non vi sono riferimenti al mancato recepimento delle altre osservazioni. |
| AC 3433 e abb.
(Attività teatrale) | Prog. di legge | 15 aprile 1998 | Fav. con 5 condizioni e 2 osservazioni | --- | --- |
| AC 2756-ter
(Fondo nazionale anti-droga) | Prog. di legge | 15 aprile 1998 | Fav. con 2 condizioni e 6 osservazioni | --- | --- |
| AC 169 e abb.
(Minoranze linguistiche) | Prog. di legge | 22 aprile 1998 | Fav. con 3 condizioni e 11 osservazioni | Recepite 2 condizioni (di cui 1 parzialmente) e 7 osservazioni
La Commissione, in seguito al parere del Comitato, ha approvato una serie di emendamenti presentati dal relatore, al fine di recepire i rilievi del Comitato stesso. | La relazione scritta per l'Assemblea indica, in maniera sintetica, le ragioni che giustificano il mancato accoglimento della condizione relativa all'articolo 4 del provvedimento. |
| AC 4626
(Adozione internazionale) | Prog. di legge | 29 aprile 1998 | Fav. con 7 osservazioni | Recepite 3 osservazioni | ----
|
| Oggetto del parere | Tipologia dell'atto | Data del parere | Tipologia del parere | Seguito dato al parere | Attuazione ex articolo 16- bis, co. 6 |
| AC 4230
(Riordino SSN) | Prog. di legge | 13 maggio 1998 | Fav. con 4 condizioni e 8 osservazioni | Recepite 2 condizioni e 2 osservazioni | Nella relazione si dà conto dell'accoglimento di due condizioni poste dal parere del Comitato (per cui si sono inseriti i principi ed i criteri di delega in un unico articolo e si è modificato il titolo in corrispondenza del contenuto del disegno di legge) e si motiva il mancato accoglimento delle altre due (giacché l'articolo 5, di cui si chiedeva la soppressione, chiarisce un delicato aspetto dei rapporti tra università e sanità e la nuova formulazione dell'articolo 1, co. 3, di cui si suggeriva di ripristinare l'originario contenuto, tende a rafforzare la posizione del Parlamento). |
I pareri complessivamente espressi dal Comitato sono 24, di cui 17 relativi a disegni di legge di conversione di decreti-legge e 7 relativi a progetti di legge ordinari. Le tabelle seguenti, tuttavia, riportano esclusivamente i dati riguardanti l'incidenza dei pareri del Comitato sui provvedimenti (complessivamente pari a 15) per i quali vi è stata una deliberazione del testo da parte della Commissione competente, successiva all'espressione del parere da parte del Comitato stesso. Non sono pertanto presi in considerazione i seguenti 9 provvedimenti:
- disegni di legge A.C. 4430 e 4445, di conversione in legge di decreti decaduti (che non sono giunti, pertanto, all'esame dell'Assemblea);
- disegni di legge AC 4922, 4986, 4988 e 4996, di conversione in legge di decreti ancora in corso di esame presso la Commissione di merito;
- progetti di legge A.C. 2756-ter, 3433, 4285, per i quali non è stato ancora concluso l'esame in sede referente presso le relative Commissioni.
| Numero di pareri | Numero di condizioni | Di cui recepite | Numero di osservazioni | Di cui recepite |
| 15 | 23 | 9 (39,1%) | 71 | 19 (26,7%) |
Decreti-legge
| Numero di pareri | Numero di condizioni | Di cui recepite | Numero di osservazioni | Di cui recepite |
| 11 | 16 | 5 (31,2%) | 32 | 2 (6,2%) |
Progetti di legge
| Numero di pareri | Numero di condizioni | Di cui recepite | Numero di osservazioni | Di cui recepite |
| 4 | 7 | 4 (57,1%) | 39 | 17 (43,6%) |
Indicazione delle motivazioni del mancato accoglimento delle condizioni del Comitato nelle relazioni all'Assemblea (ex articolo 16-bis, co. 6 reg.)
| Numero di pareri sui ddl di conversione contenenti condizioni | Relazioni per l'Assemblea contenenti la motivazione del mancato accoglimento | Numero di pareri sui progetti di legge contenenti condizioni | Relazioni per l'Assemblea contenenti la motivazione del mancato accoglimento |
| 7 | 6 (85,7%) | 2 | 2 (100%) |