Comitato parlamentare Schengen-Europol
L'ITALIA IN SCHENGEN
Relazione annuale del Governo italiano sullo stato di
applicazione della Convenzione Schengen
Presentata dall'On. Piero Fassino, Sottosegretario agli Affari Esteri,
al Comitato di Controllo sullattuazione della Convenzione Schengen il 25 febbraio
1998
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- Signor Presidente, Onorevoli Parlamentari,
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- sono particolarmente lieto di poter, in questa Sede autorevole, su incarico conferitomi
dall'On. Ministro Dini, svolgere la relazione annuale sulla applicazione della Convenzione
di Schengen, informando anche sui più recenti sviluppi sul fronte immigrazione.
- La presente Relazione peraltro tiene conto delle informazioni fornite al Comitato dal
Ministro Napolitano e dal Ministro Dini nel corso del 1997 - in audizioni rispettivamente
in data 15 maggio e 15 luglio - sullo stato di attuazione della Convenzione di
applicazione dell'Accordo di Schengen.
- Quelle audizioni si inquadravano in un contesto internazionale non facile per diffidenze
sulla possibilità dell'Italia di gestire in tempi brevi i complessi aspetti della
Convenzione. L'audizione di oggi, invece, avviene ad integrazione ormai avvenuta da più
di tre mesi e ciò consente di affermare, senza trionfalismi fuori luogo, che il 1997 è
stato l'anno del definitivo ingresso dell'Italia nel Sistema Schengen.
- Questo Governo, infatti, fin dal suo insediamento aveva programmato l'impegno di
promuovere la piena partecipazione dell'Italia al Sistema Schengen, superando ritardi e
inadempienze accumulate in anni dì distrazione e sottovalutazione di quanto importante
fosse per lItalia essere pienamente partecipe del sistema della libera circolazione
in Europa.
- Non sfugge certo a questo Comitato l'enorme valore non solo pratico, ma anche politico e
simbolico dell'essere parte di uno spazio comune di libera circolazione: in fondo è
proprio il poter circolare liberamente senza più alcuna forma di barriera e di controllo,
che dà concretezza alla cittadinanza europea e consente ad ogni cittadino del continente
di percepire di essere soggetto di una nuova e più ampia identità.
- Così come usare tutti la stessa moneta rende percepibile e concreto l'essere parte
tutti dì uno stesso mercato e di un comune spazio economico.
- Moneta unica e libera circolazione sono, dunque, due passaggi essenziali che segnano il
salto di qualità che sta compiendo l'integrazione europea. Ed appare, perciò, davvero
significativo che l'Italia - superando ritardi di anni e vincendo diffidenze radicate - si
sia messa nelle condizioni di essere partecipe piena sia dell'euro, sia di Schengen.
- Il raggiungimento di questo obiettivo è tanto più significativo perché conseguito con
il sostegno e la solidarietà sia del Parlamento che del Comitato Parlamentare da Ella
presieduto.
- Il percorso di integrazione dell'Italia in Schengen ebbe inizio con il Comitato
Esecutivo di Lussemburgo del 17 dicembre 1996 che decise l'integrazione dell'Italia,
dell'Austria e della Grecia il 26 ottobre 1997. A Lussemburgo venne anche riconosciuto che
in caso di difficoltà degli altri paesi, all'Italia veniva riservata la priorità
nell'ingresso in Schengen, avendo il nostro Paese aderito all'Accordo fin dal 27 novembre
1990 (la Grecia aderì il 6 novembre 1992 e l'Austria il 28 aprile 1995).
- I successivi Comitati Esecutivi tenutisi a Lisbona nell'aprile e nel giugno 1997 avevano
definito i tempi di svolgimento degli adempimenti operativi e procedurali, confermando la
piena integrazione dell'Italia nel Sistema di Informazione Schengen alla data del 26
ottobre e affidando ad una decisione successiva la definizione concreta delle modalità
relative alla abolizione dei controlli alle frontiere. Era, peraltro, emersa
l'impossibilità di integrare Austria e Grecia il 26 ottobre, in quanto i Parlamenti
francese e olandese non avevano proceduto alla ratifica in tempo utile della adesione dei
due Paesi.
- Parallelamente allo svolgimento degli adempimenti preparatori, ci siamo attivati per
superare alcune diffidenze, e preoccupazioni manifestate da alcuni nostri partners - in
particolare la Germania ed in parte la Francia ed i Paesi Bassi - sulla tenuta delle
nostre frontiere. Tengo a ricordare che, peraltro, la Commissione Frontiere Schengen, nel
corso di una visita compiuta nel febbraio 1997, aveva formulato un giudizio favorevole,
riconoscendo che le misure messe in atto dall'Italia corrispondevano agli standards
previsti dalla Convenzione ed adottati dagli altri Paesi membri.
- In ogni caso, proprio per fugare ogni possibile dubbio, dopo la riunione del Comitato
Esecutivo di Lisbona, al fine di predisporre le intese necessarie alle decisioni adottate
in quella Sede, ebbe luogo un incontro ad Innsbruck il 17 luglio tra i Capi di Governo di
Germania. Austria ed Italia che raggiunse un consenso sulla abolizione completa dei
controlli alle frontiere aeroportuali il 26 ottobre e sulla abolizione graduale dei
controlli alle frontiere terrestri e marittime, per l'Italia come per l'Austria, entro il
31 marzo 1998.
- In quella sede si convenne anche di dare corso ad una "cooperazione
trilaterale" italo-austro-tedesca in materia di lotta alla criminalità e di
cooperazione di polizia, Tale azione comune è stata avviata e periodicamente si riunisce
una task-force, costituita dai rappresentanti dei Ministeri degli Interni per il
coordinamento e l'impulso delle iniziative.
- Il Comitato Esecutivo di Vienna del successivo 7 ottobre, nel tenere conto degli
orientamenti di Innsbruck, ha definitivamente confermato l'integrazione dell'Italia il 26
ottobre - dell'Austria il 1° dicembre - per tutte le modalità previste dalla
Convenzione, fissando la entrata in vigore della eliminazione dei controlli alle frontiere
terrestri e marittime il 30 marzo '98. Infine la Grecia è stata integrata a partire dai
1° dicembre per il Sistema informatizzato, mentre l'abolizione dei controlli alle
frontiere verrà decisa nel corso del 1998.
- Parallelamente all'espletamento delle procedure di ingresso in Schengen, l'Italia ha
provveduto ad approvare i necessari strumenti legislativi, a mettere in essere tutte le
misure operative necessarie per l'adeguamento delle nostre strutture aeroportuali e
informatiche.
- Si è provveduto, in primo luogo, a dotare l'Italia di una Legge per la Protezione dei
dati che consentisse la nostra integrazione nel sistema informatico Schengen, assicurando
al tempo stesso gli inalienabili diritti alla tutela personale.
- La legge approvata nella primavera del '97 ha così colmato una lacuna legislativa che
si trascinava da alcuni anni. Il Ministero degli Interni ha poi provveduto a rafforzare
tutti i dispositivi di controllo delle frontiere attraverso l'incremento delle forze
dedicate al controllo, informatizzando i valichi, rafforzando l'azione di coordinamento
interforze, innalzando il livello tecnologico degli strumenti utilizzati.
- Tutti gli aeroporti abilitati al traffico internazionale sono stati adeguati con la
separazione dei passeggeri Schengen da quelli extra Schengen. L'abolizione di tutti i
controlli alle frontiere aeroportuali è divenuta operativa dal 26 ottobre in tutti i
collegamenti da e per Spagna, Portogallo, Germania, Lussemburgo e Francia. Dal 1°
dicembre l'abolizione è applicata con l'Austria, Con il Belgio - che alla vigilia del 26
ottobre si trovò nella impossibilità di poter adeguare il settore Schengen entro i tempi
previsti - è stato necessario concordare un regime transitorio: attualmente il regime
Schengen da e per Bruxelles è applicato negli aeroporti di Torino, Bologna, Napoli,
Firenze e Venezia, mentre per Roma e Milano sarà applicato a partire dall'inizio di
marzo. Lintegrazione non è ancora avvenuta con i Paesi Bassi a causa dei lavori
tuttora in corso all'aeroporto di Schipol-Amsterdam.
- Per ciò che attiene l'abolizione delle frontiere terrestri previste per il 31 marzo '98
- in questi mesi sono stati presi gli opportuni accordi operativi con Austria e Francia.
E, anzi, con la Francia i controlli sono già in via di smantellamento.
- Va inoltre ricordato che non appena ultimate le procedure di ratifica parlamentare di
tutti gli Stati contraenti, il sistema di libera circolazione si estenderà anche a
Norvegia, Svezia, Finlandia, Islanda e Danimarca.
- Inoltre per evitare che l'ingresso nel Sistema Schengen potesse suscitare difficoltà
nel traffico transfrontaliero con la Slovenia - non membro di Schengen - si è stipulato
uno specifico Accordo bilaterale che istituisce ai valichi di confine italo-sloveni una
"terza corsia" preferenziale per il traffico transfrontaliero. Sempre
nell'intento di fluidificare i flussi di mobilità con i nostri vicini si sono conclusi
Accordi bilaterali con Slovenia e Croazia che consentono ai cittadini di quelle nazioni di
entrare in Italia - e, dunque, nello spazio Schengen - con la carta d'identità.
- Anche l'integrazione del Sistema Nazionale informatico con il Sistema SIS di Strasburgo
è avvenuta senza difficoltà. In relazione alla adesione dei Paesi Nordici, un progetto
per un nuovo SIS è attualmente allo studio anche nella prospettiva di un ulteriore
ampliamento di Schengen.
- Vorrei ora richiamare la Sua attenzione, Signor Presidente, e quella del Comitato da Lei
presieduto, sulla informatizzazione operata nella rete diplomatico-consolare del Ministero
degli Esteri al fini del rilascio del visto comune. In totale sono state informatizzate
188 sedi suddivise in una 1^ fascia che comprende 36 sedi che trattano il 75% del volume
dei visti; una 2^ fascia di 61 sedi che riguardano il 20% dei visti ed infine una 3^
fascia di 91 sedi che trattano il restante 5% del volume dei visti.
- Dopo oltre tre mesi dall'ingresso dell'Italia nel Sistema Schengen (26 ottobre 1997-9
febbraio 1998) è possibile formulare le seguenti valutazioni:
- - le sedi di 1^, 2^ e 3^ fascia sono state equipaggiate dal punto di vista informatico
ed i collegamenti pressoché completati;
- - nel periodo 26 ottobre 1997 - 4 febbraio 1998 sono stati emessi 115.947 visti in base
ai dati del Sistema Informatizzato della rete Mondiale Visti;
- - è predisposto un intervento immediato là dove si manifestino difficoltà o ostacoli
che non consentono al Sistema di funzionare a pieno regime.
- Una riflessione a parte riguarda la Russia che figura nell'elenco comune dei Paesi
soggetti ad obbligo di visto, sia in sede Unione Europea che in ambito Schengen. La stessa
Russia, insieme ad altre Repubbliche ex Sovietiche, figura altresì tra i Paesi per i
quali il rilascio del visti è soggetto a preventiva consultazione, rispettivamente, delle
nostre ed altrui competenti Autorità (max. 5 giorni silenzio/assenso per i visti brevi e
max. 21 per i visti lunghi, ad eccezione di quelli per adozione, lavoro, missione,
reingresso, ricongiungimento familiare e sport) .
- Per ovviare a tali ritardi ed essendo stata nel contempo avviata la particolare
procedura di consultazione richiesta da un nostro Partner Schengen, i tempi di attesa per
il rilascio di veri e propri visti Schengen uniformi si sono ormai ridotti dai 12 giorni
iniziali ai soli 5 richiesti dalle nostre competenti Autorità.
- A causa della forte progressione del numero dei visti di ingresso rilasciati da Mosca,
che dai circa 250.000 (compresi i cumulativi) di fine 1996 hanno superato i 400.000
(individuali) a fine 1997, si era provveduto, già prima del nostro ingresso operativo in
Schengen, a razionalizzare, semplificare e snellire le procedure, decongestionando
parzialmente lAmbasciata con l'apertura di nuove sezioni visti nelle nuove nazioni
sorte dalla dissoluzione dell'URSS, a Minsk, Kiev e Riga e dotandone le strutture nei
limiti consentiti dalle restrizioni di bilancio (gli addetti ai visti sono oggi 16).
- Dopo l'entrata in funzione dallo scorso 26 ottobre della nuova procedura informatizzata
di gestione dei visti, il problema maggiore di Mosca risiede tuttavia nelle difficoltà
evidenziatesi a livello di comunicazioni telematiche della "Rete Mondiale
Visti".
- Al riguardo il Ministero degli Affari Esteri si è già attirato inviando una missione
tecnica a Mosca, al fine di creare quelle condizioni che consentano di migliorare il
Sistema.
- Infine le nostre frontiere interne sono state adeguate alle esigenze della Convenzione
Schengen. Accordi di riammissione e di cooperazione di Polizia sono stati conclusi con la
Francia, con la Germania e con l'Austria. E sono in via di definizione con Spagna e
Grecia. Anche con la Svizzera, che costituisce frontiera esterna di quattro Paesi
Schengen, è in corso un negoziato analogo.
- Ad ulteriore consolidamento delle misure di sicurezza alle frontiere, lItalia ha
concluso Accordi di riammissione con i Paesi dell'Est per il rimpatrio degli illegali di
quei Paesi e dei cittadini di Paesi terzi che si trovano in situazione irregolare. Accordi
sono stati sottoscritti con la Croazia, la Georgia, l'Estonia, la Fyrom, la Lettonia, la
Lituania, la Jugoslavia, la Romania, la Slovenia, l'Ungheria, la Polonia e l'Albania. Con
molti di questi paesi sono stati sottoscritti altresì Accordi per la regolazione dei
flussi migratori legali, Accordi per la cooperazione di polizia, Accordi per la
cooperazione giudiziaria. Anche con i Paesi del Mediterraneo sono in corso negoziati per
Accordi di riammissione.
- Ho avuto modo in precedenza di fare un accenno alla immigrazione clandestina. Intendo
ora riferirmi ai massicci sbarchi degli albanesi nel marzo 1997, a seguito dei quali il
Governo emanò un apposito Decreto Legge, che veniva ad anticipare alcune misure previste
nel Progetto di Legge sulla Immigrazione, in particolare i Centri di accoglienza. Il
Decreto prevedeva un soggiorno temporaneo, che è stato prorogato due volte e che è
venuto a scadere il 30 novembre 1997: a quella data i profughi albanesi - che in totale
hanno raggiunto la cifra di 16.000 - assommavano a 4.860 persone, dei quali 1840 nei
Centri di accoglienza. Si è, perciò, proceduto al rimpatrio dei non aventi diritto al
soggiorno, garantendo al tempo stesso il proseguimento in Albania dell'azione umanitaria e
di solidarietà in favore dei profughi, Il Governo, in data 18 novembre, ha predisposto,
d'intesa con le Autorità albanesi, un Programma d'interventi, articolati in sussidi per
il reinserimento dei rimpatriandi ma anche su programmi specifici per la creazione di
attività lavorative in Albania.
- Quanto agli sbarchi di clandestini sulle coste ioniche con circa 2.000 arrivi registrati
tra il novembre e l'inizio del nuovo anno, il Governo si è trovato di fronte ad un
duplice ordine di problemi da una parte, le ragioni umanitarie legate alla presenza di
molte persone di etnia curda, sia turchi che iracheni, provenienti da aree travagliate da
conflitti e da violenze; dall'altra, il puntuale rispetto degli impegni assunti
dall'Italia in ambito Schengen in materia di lotta alla immigrazione illegale, nonché per
un adeguato controllo della frontiera esterna comune contro gli ingressi di natura
irregolare. Vanno altresì sottolineate le implicazioni internazionali connesse al fatto
che tali flussi, partendo dal territorio turco, approdano in Italia, considerandola come
transito, per tentare di proseguire verso altri Paesi come Olanda, Francia e Germania in
particolare, dove risiedono da tempo consistenti collettività curde.
- LItalia come primo approdo viene quindi a trovarsi in una posizione non facile in
ambito Schengen.
- Nel fare fronte a tale ultima emergenza, il Governo ha adottato un atteggiamento
certamente attento al profilo umanitario ed all'accoglienza, impegnandosi ad esaminare le
richieste per la concessione dell'Asilo con spirito positivo, ma nel rigoroso rispetto
delle Convenzioni di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato politico e di Dublino del
1990 in materia di domanda di esame di asilo politico. Le richieste finora presentate
(circa 882) vengono quindi valutate, come previsto dal nostro ordinamento, su base
individuale: in altre parole essere di etnia curda non significa avere automaticamente
diritto al riconoscimento dello Status di rifugiato.
- Al tempo stesso si è proceduto al rimpatrio di numerosi clandestini di altra
nazionalità, giunti assieme ai curdi, il cui tentativo di immigrazione illegale riposava
esclusivamente su motivazioni economiche.
- Il Governo ha inoltre intensificato l'azione di salvaguardia dei confini esterni
dell'area Schengen mediante una rafforzata cooperazione con tutti i Paesi coinvolti. In
tale ottica, il Ministro degli esteri Dini ha compiuto interventi diretti sia sul Ministro
degli Esteri della Grecia, Paese di transito dei flussi migratori, che sulle Autorità di
Ankara, allo scopo di instaurare una efficace collaborazione ai fini del contenimento di
tali flussi.
- In tale contesto, va collocata la riunione, su iniziativa dell'Italia, dei Capi delle
Polizie a Roma in data 8 gennaio con la partecipazione dei Paesi più direttamente
interessati tra i quali la Turchia con la quale si è stabilita una efficace cooperazione
nel contrasto delle organizzazioni criminali che gestiscono il lucroso traffico dei
clandestini.
- Un primo significativo risultato è stata la reazione positive del Governo turco che si
è dichiarato pronto a raccogliere tutti i clandestini di cittadinanza turca, nonché
quelli di altra cittadinanza giunti in Italia provenendo dalla Turchia.
- Un ulteriore impulso alla lotta all'immigrazione illegale è dato sia dagli incontri
italo-turchi a livello di funzionari svoltisi a Roma nei giorni 27/28 gennaio che dalla
successiva riunione del 3 febbraio scorso con la partecipazione di 12 Paesi europei, tra i
quali la Grecia e la Turchia, riunione che ha costituito il seguito operativo di quella
del Capi delle Polizie tenutasi l'8 gennaio a Roma.
- Nel caso della Turchia, nella considerazione dellattuale atteggiamento fortemente
contrario di quelle Autorità alla conclusione di un Accordo di Riammissione nonché
dellemergenza costituita dai flussi di emigrati di etnia curda provenienti dalla
Turchia stessa e dal nord dell'Iraq, assume un ruolo fondamentale la concreta
collaborazione fra le Forze di Polizia.
- Ho accennato più sopra alla necessità di un Accordo di Riammissione con la Grecia il
cui negoziato è in corso e speriamo di concludere nelle prossime settimane.
- Alla preoccupazione tuttora persistente, sia pure alquanto attenuata, circa i controlli
sulla immigrazione clandestina e sulla espulsione di cittadini di Paesi terzi immigrati
illegalmente, il Governo ha inteso corrispondere con il nuovo Disegno di Legge
definitivamente approvato dalle Camere il 20 febbraio scorso - in materia di immigrazione
- la nuova Legge teste approvata si basa su un giusto equilibrio tra una politica di
ingressi legali programmati e regolati di immigrati - ai quali sono riconosciuti tutti i
diritti civili e sociali - e, dall'altra, una politica di severo contrasto alla
immigrazione clandestina, al traffico di clandestini, nonché alle forme di criminalità.
- D'altra parte il Governo è consapevole che la dimensione del complesso fenomeno della
immigrazione va ben oltre la risposta di un solo Paese ed ha da tempo sollecitato la
solidarietà e la responsabilità europee. Al Consiglio Europeo di Lussemburgo di metà
dicembre si è inoltre insistito affinché l'Unione Europea non finisca per costruirsi
come fortezza assediata, ma sappia guardare oltre i confini dell'integrazione, associando
Paesi a vocazione europea, come la Turchia, e aprendosi a più incisive politiche di
cooperazione verso i Paesi maggiormente tributari dì flussi migratori verso l'Italia.
- Su queste linee l'On. Ministro Dini si è espresso l'8 gennaio scorso presso le
Commissioni congiunte Esteri ed Affari Costituzionali alla Camera dei Deputati.
- Mi sono soffermato sulla immigrazione albanese e curda, Signor Presidente, per
sottolineare che l'impegno specifico del Ministero degli Affari Esteri è come sempre
rivolto ad assicurare, tanto sul piano bilaterale che su quello multilaterale la
collaborazione in grado di contrastare efficacemente limmigrazione clandestina,
nonché di realizzare il loco quelle migliori condizioni di vita che consentano di
contenere tale fenomeno.
- In ambito Schengen, il Comitato Esecutivo di Vienna del 15 dicembre ha adottato un
insieme di misure al fine di migliora, e la protezione dell'area Schengen da ingressi
illegali; tali misure dovranno essere adottate da ogni Paese, in conformità della sua
legislazione nazionale.
- In ambito Unione Europea, la Presidenza ha presentato, in applicazione della
raccomandazione del Consiglio Europeo di Lussemburgo del 14 dicembre, un Piano d'azione in
46 punti per far fronte allafflusso di emigranti clandestini provenienti
dallIraq e dalle regioni limitrofe, Piano che è stato approvato dal Consiglio
Affari Generali di Bruxelles il 26 gennaio.
- Signor Presidente, Onorevoli Parlamentari,
- ho qui tracciato un quadro sintetico dello stato e delle problematiche di attuazione
della Convenzione di Schengen che è stata messa in applicazione dallItalia a
partire dal 26 ottobre dello scorso anno e che troverà piena e definitiva applicazione
tra poche settimane con la completa abolizione dei controlli alle frontiere terrestri e
marittime. La nostra partecipazione in Schengen con la conseguente gestione di uno
"spazio integrato" nell'interasse comune rappresenta una sfida impegnativa a cui
lItalia vuole corrispondere nel modo più adeguato. Quel che abbiamo fatto - e la
determinazione con cui lo abbiamo fatto - dimostra che intendiamo essere partecipi del
Sistema Schengen nel modo più pieno.
- Con l'ingresso dellItalia e dell'Austria nel Sistema Schengen è stata in tal modo
compiuta un'altra tappa importante nella costruzione dell'Europa dei cittadini che prese
inizio con l'Atto Unico Europeo nel 1985, che per primo veniva ad identificare le
cosiddette quattro libertà. L'Europa dei cittadini e della Moneta unica deve tuttavia
essere capace di assicurare ai propri cittadini più sicurezza e maggiori opportunità per
ciascuno. Al tempo stesso deve saper guardare, evitando di racchiudersi in se stessa,
oltre i propri confini al fine di creare nuove solidarietà ed integrazioni a Sud come ad
Est. A questi principi il Governo si è ispirato e si ispira con coerenza e continuità.
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